公共管理学

公共管理学

第一章绪论

第一节公共管理的含义与功能

一、公共管理的含义：

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。

二、公共管理的特性

1、公共性：利益取向的公共性；公共参与性。

2、服务性

3、合作共治性

三、公共管理的功能

1、经济功能

几个环节：限制垄断和促进竞争；界定和维护财产权，克服外部性；提供公共物品；保障收入分配的公正化；调控宏观经济。

2、政治功能

3、社会功能

具体内容：提供社会服务；维护社会稳定；提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救助；环境保护。

第二节公共管理理论的发展

一、公共行政时期（19世纪末—20世纪80年代）

1、公共行政时期（1887—1960）

2、新公共行政时期（1960—1980）

二、新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）

第三节公共管理准则

一、以人为本的准则

二、公共利益至上的准则

三、公共参与的准则

思考题：

1、在公共管理的不同发展时期，人民对公共管理的含义的认识有何不同？结合自己的认识和体会，你认为应该怎样界定公共管理的含义？

答：（一）皮瑞和克莱姆的观点；公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。（二）卡尔森和欧尔曼的观点：他们认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。（三）奥托、海蒂和沙夫里茨的观点：公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者

视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。（四）波兹曼与史陶斯曼的观点：公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。（五）休斯

的观点：他认为，与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。我认为公共管理的含义是：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。

2、如何认识和看待公共管理的性质?

答：公共管理的性质有公共性、服务性、合作共治性，公共性包含两层含义一是以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化，二是公共参与性，

公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其它公共组织的私人组织及公民。服务性指的是管理就是服务，一切管理都是服务，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标，合作共治性是指在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。

3、公共管理的功能有哪些？

答：公共管理有三种功能：一是经济功能，二是政治功能，三是社会功能。经济功能主要是限制垄断和促进竞争，界定和维护财产权，客服外部性，提供公共物品，保障收入分配的公正化，调控宏观经济；政治功能主要是指公共部门防御外来的入侵和渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能；社会功能主要就是提供社会服务，维护社会稳定，提供社会保障，保护环境。

4、根据历史分期的方法，我们可以将公共管理总体上分为哪两大时期？

答：公共管理理论的发展可以分为两个时期一个是公共行政时期，一个是新公共管理时期。公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚治理论两大基本框架之下，公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方

法，重点关注正式的政府组织机构，主张政治与行政分开，致力于探讨行政管理的一般性原理，强调以效率为最高标准。新公共管理主要观点是：摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。

5、简要阐述公共管理的三大准则？

答：公共管理准则之一是：以人为本的准则，公共管理的目的就是合理利用社会公共资源为公众提供更多更好的公共福利，因此一切公共管理活动的目的都是为了人的发展；准则之二是：公共利益至上原则，政府不是为某个人、某个利益集团服务的工具，而应该致力服务于全体人民；准则之三：公众参与准则，通过公共组织、私人组织及公民共同参与公共管理，既有利于政府对民众的需求及时做出回应，更好的为公众服务，也有利于提高公共管理的民主化程度，提高公共权利运行的透明度，增强公共管理的免疫力，防止公共管理过程中腐败现象的发生。

第二章公共组织

第一节公共组织的含义和功能

一、公共组织的含义

1、组织的定义及其要素：

组织实际上是一群人围了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机

体。

组织四大要素：物质要素；精神要素；环境要素；目的要素。

2、公共组织的含义和范畴：

公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。

二、公共组织的特性

1、公共性；

2、社会性；

3、合法性；

4、服务性；

5、非营利性；

6、民众参与性；

7、公开性

三、公共组织的功能

1、服务功能：

首先，政府组织作为上层建筑的实体，要为经济基础服务，为国民经济的稳定和发展服务。

其次，作为政府组织中的公务人员，他们是人民“公仆”，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会利益服务作为自己的宗旨。

最后，政府还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理，来体现它的服务功能。

2、经济功能：

政府组织的经济功能主要有：提供社会公共产品；建立和保持市场竞争制度；调节经济运行过程；收入再分配。

非政府组织的经济功能主要有：弥补政府资源的欠缺；倡导竞争与合作；拓展社会服务领域；提供大量的再就业岗位。

3、政策与法律功能：

政府组织：

首先，要通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，发挥政策的导向作用；

其次，要运用政策，对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制，发挥政策的调控作用；

最后，需通过政策的制定与实施，对社会公共利益进行合理分配，发挥政策的分配作用。

非政府组织：

首先，非政府组织可以在一定程度和一定范围内代替政府对企业执行国家政策和遵守法律法规的情况进行监督，保证市场交易中公开、公平的竞争，并保证我国经济的发展不偏离社会主义市场经济的轨道；其次，非政府公共组织一方面要把政府的政策意图传达给它的服务对象，另一方面又要把社会、企业、公民的意愿反映给政府，为政府制定政策与法律法规提供依据。

最后，非政府公共组织能为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会各主体之间的法律关系，为各种社会纠纷的解决提供法律证明。

4、社会保障功能：生存与安全保障；社会稳定保障；发展保障。

第二节公共组织的类型和结构

一、公共组织的类型

1、集权制与分权制

2、完整制与分离制

3、首长制与委员会制

4、层级制与职能制

二、公共组织结构

1、公共组织结构的层级结构

2、公共组织结构的分部结构

3、管理层次与管理幅度

第三节政府组织与非政府组织

一、政府组织

1、政府组织的定义：

广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事物的机构体系。

狭义的政府仅仅是之国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，行驶行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。

2、行政机关：是指统治者运用国家权力，通过墙纸和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。

3、立法机关：

广义的立法机关是指一切有权制定、修改、解释或废止法律的国家机关、组织和个人。

中义的立法机关是指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律

的国家机关。

狭义的立法机关仅指依法行使立法权（一般依宪法），制定、认可、修改或废止法律的国家代议机关。

4、司法机关：行使国家司法权的籍贯；（公检法）

二、非政府公共组织

1、含义：（NGO）它是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的，独立于政府和企业之外的，具有非营利性、非政治性的社会组织。

2、社会团体：由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

3、社会中介组织：在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。

4、民办非企业单位：由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域服务的小型组织。

5、事业单位：是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织。

第四节非正式组织

一、非正式组织的含义：是政治组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、厉害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。

二、非正式组织的特征与类型

1、非正式组织的特征：顺乎自然、内聚性、社会距离感消失、不稳定性、领袖人物作用较大。

2、非正式组织的类型：按成员类型可分为垂直型、水平型、混合型三类；按性质可分为积极型、中间型、消极型三类；按稳定性可分为稳定型、短暂型、游离型。

三、非正式组织的结构与功能

1、结构：是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。

2、功能：正功能和负功能。

思考题：

1、简述公共组织的概念和范畴？

答：公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。在我国公共组织范畴包括两大块：从组织系统来看，包括行政、立法、司法机构，成为政府组织，还有非政府组织包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，成为非政府公共组织。

2、分述政府组织与非政府组织的性质和功能？

答：政府组织是对国家和社会公共事务实施管理的组织，同时，又是与每一个社会公民都有着密切联系的一种组织。从国家的统治的角度看，他是统治阶级利益的代表，是国家意志的直接体现着、实施者，从社会的角度看，他是社会组织中规模最大、管理范围最宽的一种组织，其功能是政府组织作为上层建筑的实体，腰围经济基础服务，为

国民经济的稳定和发展服务，其次，作为政府组织中的公务人员，他们是人民的公仆，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务作为自己的宗旨，最后，政府组织还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务进行管理来体现他的服务功能。

非政府组织是区别于政府与企业之外的社会组织，是一种不以盈利为目的的而又承担着一定社会管理职能的社会中介机构，其主要功能体现为，首先它的服务是普遍性、大众化的，并非特殊性、个别性的，其次它的服务是人们日常生活中离不开的最基本的服务，最后它的服务内容十分广泛，既要提供物质产品，又要提供非物质产品，并且其服务项目要随着社会的发展而不断增多。

3、简述集权制与分权制的优缺点？

答：集权制的优点是：政令统一，便于统一领导、统一指挥，因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高，具有协调配合的全局观念，统一意志，统一行动，有集体观念，能增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。缺点是：组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织

4、简述管理层次与管理幅度的关系？

答：管理层次与管理幅度必须相当，一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少，相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。

5、简述政府组织的几种类型？

答：政府组织包括立法机关、行政机关、司法机关

6、简述非政府组织的几种类型？

答：非政府组织包括社会团体、社会中介机构、民办非企业单位、事业单位

7、如何认识非正式组织的功能？

答：非正式组织的正功能主要表现为：可以调节、弥补正式组织的补补；可以加强组织内部的意见沟通，使成员更加快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；可以有助于成员内部凝聚力的增强，发挥统一成员行为、安定组织的作用；可以使组织成员遵从团体的文化价值规范。进而增进团结，使组织保持和谐一致；有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为，可以给组织成员以社会满足感；可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

非正式组织的负功能主要有：抵制正式组织的变革，可能与正式组织的任务香冲突；传播谣言。