公共管理学发展史

18.07.2020
第二章 公共管理的历史发展
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问题一：公共管理学的理论渊源
公共管理学对政治学、经济学、社会学、管 理学、心理学等诸多学科具有依赖性：
政治学为公共管理提供了基本分析框架和规则；
经济学为管理活动提供了使用各种分析工具和资 源配置的准则；
社会学为公共管理提供管理活动的社会背景，包 括政治、文化、价值取向、管理者与被管理者之 间的关系等；
公共管理学 第二章 公共管理的历史发展
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第二章 公共管理的历史发展
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内容概览
1.公共管理学的理论渊源
影响公共管理学的管理理论和经济理论
2.公共管理学的发展历程
公共行政时期（传统的公共行政；新公共行 政时期）
公共管理时期
3.新公共管理
新公共管理运动的实践和评析
4.公共管理的新策略
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论 （二）政府失败理论——产生原因：
• 2.政府工作机构的低效率
• 政府机构执行政策和供给公共物品效率不高，官僚
主义严重，影响政策执行效果，导致政府失败。
• Ⅰ.缺乏竞争性压力——垄断 • Ⅱ.没有降低成本的激励机制
• 利用垄断和信息不对称提高成本、反抗成本监督 • 官员的目标是规模最大化
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问题二：公共管理的历史发展
公共管理学科的发展历程 (一)公共行政时期 1. 传统的公共行政阶段(1887-1960) 2. 新公共行政阶段(1960-1980) 3. (二)公共管理时期(1980—至今)
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
l （四）交易费用理论（Transaction Cost
Theory）——科斯
l 交易费用：所有与组织或制度的建立、变迁和使
用有关的费用。关注焦点---如何降低交易费用。
l 利用价格机制是有成本的，即达成交易要付费。 l 企业出现后，价格机制为基础的交易关系被企业
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(一)公共行政时期
1.传统的公共行政（1887—1960）
（1）就政治与行政的关系来看，这一时 期前后是有变化的。
（2）在管理组织体制运行方式方面，在 这个时期产生了官僚制理论，同时先后 流行科学管理思想和行为主义管理思想。
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(一)公共行政时期
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
（一）公共选择理论——布坎南
政治市场与经济市场的差别：
l （1）交易物品wk.baidu.com媒介；
l （2）交易主体；
l （3）交易性质或者说强制性程度
公共选择作为非市场的决策具有三个规定性：
l （1）集体性
l （2）规则性
l （3）非市场性
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二、经济理论
（二）政府失败理论
l 1.公共决策失效 l 2.政府工作机构的低效率 l 3.政府的内部性和扩张 l 4.政府寻租活动
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
（二）政府失败理论
产生政府失败的原因：
l 组织内部性的具体目标：组织的评价准则 l 政府部门的扩张:包括部门组成人员的增加和支出水
平的增加。官员的个人利益最大化倾向要求扩大机 构规模、增加层次、扩大其权力，提高待遇。
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
（二）政府失败理论——产生原因：
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问题三：新公共管理运动
“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美 国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。
新公共管理主要体现了企业管理途径的公共管理 理念。
新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手 段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中， 其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化 努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是 让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府 与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传 统的官僚制模式。
二、经济理论
l （三）代理理论（Agent Theory）
委托代理关系所关注的问题：
l 1.代理人的选择和激励； l 2.减少代理成本或代理所引起的资源耗费； l 3.签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违
约为自己谋利。 对公共管理影响：
l 公共服务主体的选择，政府报酬制度等。
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l 基本假设：人是自利、理性、追求效用最大化的
l 观点：经济市场和政治市场上的人是相同的人，
因此试图将这两方面纳入统一的分析框架。
l 传统观点：个人在两种市场上的决策基于两种不
同的假设，前者个人受利己主义支配追求自身利 益最大化，后者个人动机超越个人利益，是利他 主义的。
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
l （三）代理理论（Agent Theory）
l 委托代理关系是一种明显或隐含的契约，根
据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇 用另一些行为主体为其提供服务，同时前者 授予后者一定决策权力，根据其提供的服务 支付相应的报酬。
l 1.公共决策失效
政府干预经济生活的基本手段——公共政策
l Ⅰ.社会不存在作为决策目标的公共利益 l Ⅱ.现有机制缺陷难以达到实现这种利益的目标 l Ⅲ.决策信息的不完全性 l Ⅳ.选民的“短见效应” l Ⅴ.选民的“理性而无知”——Free ride
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2. 新公共行政时期（1960—1980）
（1）价值问题在公共行政中受到更多重视。 （2）韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评。 （3）从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段
的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理等 多学科理论与方法的影响。
（4）公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形 成独立学科的趋势。
落入私人腰包，导致争权夺利等。
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论 “政府失败论”的启迪 1. 深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为
的局限性及弊端，揭示了西方代议民主制度的 某些内在缺陷。 2. 通过对政府失败的分析，填补了政府行为缺陷 研究的空白。 3. 提供了方法论的启示，较好地反映了当代社会 中经济与政治的密切关系。
二、新公共管理运动的实践探索
1、英国的探索
雷纳评审
评审步骤：选对象、现有活动质疑、争辩、 共识、实施改进
评审结果： ①不经济和浪费现象：单位成本、行
验的引进。
l 传统行政学：效率至上主义 l 新公共行政学：效率目标中增加公平函数 l 公共管理学：公平前提下的效率改进
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问题二：公共管理的历史发展
在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：
1.重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政 府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情， 力争管的少一些，但要管的好一些。
改善政治首先要改革规则、市场失灵根源于现行法 律—政治规则失灵的分析，使公共管理十分重视从 规则和制度层面进行创新。
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
l （二）政府失败理论 l 政府失败：个人对公共物品的需求在现代
代议制民主政制中得不到很好满足，公共 部门提公共物品时趋于浪费和滥用资源、 公共支出成本规模过大或效率降低、政府 活动达不到预期目的等这样一些情况。
l 系统学派理论：巴纳德的系统论及生态、权 变理论
l 新管理主义理论：如流程再造理论、虚拟企 业、学习型组织等理论
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
l （一）公共选择理论——布坎南
l 公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源
在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程， 将个人选择上升为集体选择的一种机制或过程。
l 代理理论的基本假设：关系双方都是效用最大化者，
由于信息不对称，委托人与代理人利益偏离或冲突 便成为一种普遍现象。
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二、经济理论
l （三）代理理论（Agent Theory） l 委托代理问题：代理人不一定为委托人利益服务，
内的契约关系取代。
l 组织协调比价格协调更有效，节约交易费用。 l 企业规模会扩张，但是只能到一定程度。
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二、经济理论
l （四）交易费用理论（Transaction Cost
Theory）——科斯 交易费用理论不仅为研究组织制度的功能及 其选择提供了一种全新的理论和方法，而且 还成功地应用于公共管理的许多领域，例如 公共管理新模式在利用市场机制、承包公共 服务、决定政府作用、非营利组织活动等方 面，显然从上述理论观点中汲取了营养。
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问题三：新公共管理运动
一、新公共管理运动的历史背景
➢ 新技术革命是根本动力
➢ 国内外环境的变化 ➢ 全球经济一体化的挑战
➢ 财政压力是经济诱因 ➢ 民主压力是政治诱因 ➢ 企业管理的创新是催化剂
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问题三：新公共管理运动
• Ⅲ.缺乏监督信息——监督机构被操纵
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
（二）政府失败理论——产生原因：
l 3.政府的内部性和扩张 l 政府内部性（Internalities）：公共机构尤其是政
府部门及其官员追求个人利益或组织自身目标而非 公共利益或社会福利。
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
l （一）公共选择理论 l Ⅰ.运用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的、有
关政府的一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济 学视野和新的研究途径；
l Ⅱ.对民主政治问题的探讨，引发了公共管理对政府
干预行为局限性和弊端的反思。
l Ⅲ.强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关
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问题二：公共管理的历史发展
(二)公共管理时期(1980—至今)
公共管理与公共行政时期的区别
l 1. 不仅关注政府运行，也关注其他公共管
理主体的活动及其与外部环境的关系。
l 2. 不仅关注政治与行政的关系，也注重当
代经济学、管理学的理论以及工商管理经
l 4.政府寻租（rent-seeking）活动
l 寻租：人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，
或指那种维护既得利益或是对既得利益进行再分配 的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。
• 寻租活动就是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业
之间的自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。
• 寻租活动导致资源配置的扭曲，它不产生财富，使国民收入
甚至不惜牺牲委托人利益以谋取私利。
l 原因：代理人行为不能直接或无代价地被委托人
观察到；最终实绩既受代理人努力程度影响也受 一些不可控因素影响，也就是由于隐蔽信息和隐 蔽行动的存在。
l 核心是委托方如何将代理人行为限制在符合委托
人利益的范围内。
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问题一：公共管理学的理论渊源
心理学为公共管理提供行为分析方法，帮助管理 者认识宏观结构下微观动力机制。
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问题一：公共管理学的理论渊源
一、管理理论
l 古典学派理论：泰勒的科学管理理论
l 行为学派：梅奥的人际关系学派理论、需要 层次理论、双因素理论等
l 决策学派理论：西蒙的有限性决策、林德布 洛姆的渐进决策等理论
2.尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利 用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府 自身财力的不足。
3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一 些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率 和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财 政危机、管理危机和信任危机的困境。
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