公共预算

1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部 门意见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门 预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。
部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础 编制预算。 “一个部门一本预算”
1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将 所有收支统一纳入部门预算中反映。
2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体 系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式， 提高资源配置效率。
17～19世纪，财政问责的重点是防止决策者将公共 资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的， 因而在预算过程中设置各种监督与控制机制。
20世纪80年代以来，财政问责的重点从防止资金被 用于私人目的转变到有绩效地使用资金，解决公民希望 政府解决的问题。
财政问责是建立责任政府的关键。总之，没有预算 的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责 的政府。一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家 的预算能力。
一方面会降低财政资金运行效率和使用效益， 造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量 资金的结转，冲击下年预算；
另一方面会使得国家的方针政策不能得到及时 有效的落实。
（二）收支过程中仍然存在违规行为
（三）预算变更的随意性仍然比较大
第六节 政府决算
政府决算指经法定程序批准的年度政府 预算执行结果的会计报告，是各级政府在 年度内预算的收入和支出的最终结果。审 批政府决算就是对政府预算执行的最后情 况进行一次总体的事后审查。
二、我国政府预算编制原则
1、合法性原则 2、真实性原则 3、完整性原则 4、科学性原则
预算收入的测算和安排预算支出的方向、 预算的编制程序、编制方法、核定都要科学
5、稳妥性原则 6、重点性原则 7、透明性原则 8、绩效性原则
三、编制方法
预算编制过程即资金分配过程。我国自1999 年预算改革以来，各级政府都非常重视运用零 基预算方法编制部门预算，但是，正如一些研 究发现的，零基预算主要适用于专项经费预算 而不是所有预算，而且即使在专项经费预算领 域，由于一些体制方面的原因，零基预算并未 发挥预期的效果。
19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数 加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资 源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转 移到高效率的项目。
所以，20世纪50年代以来，出现一次次的 预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配 稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制 之外发展出新的功能。
20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩 效联系起来；
从这一原则出发，许多预算体制比较成熟的国 家在很长时间内一般都坚持以下两大原则：
第一，尽量减少预算变更的需要和程度。
第二，在制度上明确规定，哪些预算变更必须 事先报立法机构审查批准，哪些则不用。
在我国，为确保预算执行顺利进行，需要遵循 以下几个原则:
1、依法执行预算 2、严格执行预算 3、执行进度合理 4、遵守各种规章制度 5、严格依程序进行预算变更
目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公 用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编 制。
1、人员支出和公用支出：定额管理
定员定额是编制基本支出的基本方法。定员指 根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构 人员的编制数，定额指各部门履行职能、开展业务 工作所需的各项基本费用支出（包括人员和公用经 费）的人均额度标准。
公共预算这四大目标就是衡量国家治理 水平的最好指标。从这个角度，提高国家预算 能力是加强执政能力的重要途径。
第二节 我国的预算改革
一、预算改革前我国的预算体制 从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国
实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置 中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计 划的政策工具。
1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国 建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预 算。
总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部 加强行政控制。
一方面，建立起集中的行政控制；
另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律 赋予的预算审查监督职权奠定了基础。
第三节 我国预算过程中预算的参 与者、职能与预算周期
（二）配置效率
由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配 置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有两大 基本资源配置机制：市场机制和公共预算。
对于财政资金短缺的发展中国家来说，提高配置 效率更是意义重大。
要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能 够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资 金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。
20世纪50年代的绩效预算
计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需 要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系 列决策过程，主要回答“做什么”的问题。
20世纪60年代的计划项目预算
三、公共预算的目标
在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成 财政总额约束；
在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点 为基础的资源配置和利用；
在某些时期，计划经济体制成功地做到运用战 略计划引导资金分配。
改革开放以来，政府的财政职能在不断调整。
财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在 财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统 一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问 题却日益突出。
关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范 性地管理起来。
预算审批是指同级人大审查批准政府预算，赋 予其合法性的过程。
一、我国预算的编制、审批程序
“两上两下”
人大财经
人民代
委员会
表大会
7 8 9 10
财政
4 政府常 5 党委常
部门
6 务会议 6 务会议
10
123 支出部门
2制 34务 567委 8部 9年 1给1、 、 0、数会员门年各、财部政财人支议会初个人政门府政大出审进的部代部向预和部财部查行人门会门财算党门经门初代通向政编草委将委将向审会过部部制案常政员最财审的门门政提务府会后政批政反提府交会预将的部府馈交预党议算初政门预审修算委的草府提算查 改 草 常 意 案 意 预交由意 后 案 务 见 提 见 算预财见 的 提 会 反 交 反 草算政并 部 交 议 馈 人 馈 案部下 门 政 审 大 给 提门达 预 府 查 财 财 交批控 算 常 经 政 每复
这一时期的收支管理存在三方面的问题：
1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单， 导致政府内部缺乏集中的行政控制；
2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中 缺乏集中的行政控制；
3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有 效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职 能。
二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算
一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收 入还是支出管理都非常分散；
二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对 社会负责，缺乏有效的监控。
进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时 经济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国 纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度， 标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在欧 洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法 国政府预算。
3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透 明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业 单位国有资产的管理体制改革。
在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革 和政府采购也稳步推进。
此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善， 政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为 人大预算监督奠定了基础。
在微观层次上，公共预算制度影响资金使用， 进而影响公共服务生产和供给的效率。
从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财 政问责机制。
（一）总额控制 总额控制指对收支总额的控制，确保日常财
政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政 健康。
资源总是供不应求的、资源的稀缺性
预算平衡原则 赤字财政理论 总额控制
3、绩效评价
现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改 革。
四、人大审查、批准政府预算
1982年的《宪法》规定各级人大有权审批本 级政府预算及其预算执行情况报告；
1994年的《预算法》进一步明确了人大的预 算分配和监督职能；
直到部门预算改革以来，人大审查批准政府 预算的职能才得到落实。
第五节 预算执行
定额标准的核算过程中的一个难点是如何把预 算和部门实物资产直接挂钩。
2、项目支出
项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部 门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基 本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门 的项目按照部门预算编报要求分为国务院已研究 确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出 项目和其他项目四类。
二、财政管理周期
预算执行包括一系列循环的周期，这一周 期也称为财政管理周期。
在预算执行中进行有效的财政管理，需要 建立国库单一账户体系。
在建立单一账户的基础上，我国开始实行 财政直接支付，同时还有财政授权支付。
三、我国预算执行存在的主要问题
（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转
“前慢后快”
财政支出进度偏慢，
第七章 公共预算
一、公共预算概述 二、我国的预算改革 三、我国预算过程中预算的参与者、职能
与预算周期 四、预算编制与审批 五、预算执行 六、政府决算
第一节 公共预算概述
一、公共预算的含义 二、公共预算的功能 三、公共预算的目标
一、公共预算的含义
现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧 洲。
在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管 理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算 时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：
预算执行是各个部门根据批复的预算筹集 财政收入，进行支出，开展各项活动，履行 其职能的过程。
预算执行通常涉及预算收入执行、预算支 出执行和预算变更。