土地增值税清算面临问题及建议

近年来，房地产开发方式日趋多样化，开发过程中相关资料繁多、财务核算数据量大，给税收征管尤其是土地增值税清算工作带来不小难度。同时，在当前税收风险管理体系逐步完善的背景下，作为财税风险应对手段之一的纳税评估所起到的作用越发重要，但由于征纳双方信息不对称，税务机关很难针对该税种形成有效的风险指标模型进行风险识别，影响了纳税评估效果。

本文立足税收征管实际，深入分析了当前土增清算环节在政策、征管方面存在的问题，以及制约纳税评估效果的因素，并提出做好土增清算工作的相关建议。

一、当前土地增值税清算工作面临的问题

土地增值税常被认为是基层税务机关征管难度最大的税种之一，实际工作中，土地增值税清算审核面临税收立法不完善、征管监控难度大及企业利用政策漏洞避税等问题，需要引起税务机关的重视。

（一）政策法规有待进一步完善

1.政策规定滞后对当前征管工作难以形成有效支撑

《中华人民共和国土地增值税暂行条例》及其实施细则以及为数不多的几个规范性文件组成了总局层面政策体系，且大多颁布时间较早，随着房地产经营形式的多样化，难免出现不适应的地方。如对于售后回租行为，税企双方很容易产生意见分歧。实际操作中，各地出台相应具体执行政策，地方性差异较为明显，造成税负不公。因土地增值税尚未立法，各地房地产开发情况不尽相同，总局常以《通知》、《批复》等形式针对土地增值税征管过程中的问题做出规范，存在政策滞后性，给基层清算审核工作带来困难。

2.政策依据不足不利于基层操作执行

土地增值税同企业所得税在收入归集、成本核算方面具有一定相似度，但企业所得税核

算范围广泛，土地增值税只是截取房地产企业销售行为产生的收入和相对应的成本，要求应当更为精准，但相对的政策依据较企业所得税少之又少。例如：开发成本主要在受益对象间分摊，但税企双方对受益原则判定标准不一，对土地增值税计算结果产生较大差别。尤其针对清算单位和非清算单位之间的成本分摊，税企双方分歧很大，甚至出现“讨价还价”的现象，影响税法刚性。此外，现行利息支出政策留给纳税人太大操作空间，非房地产开发企业不动产投资涉税政策不明确。

3.纳税评估数据不充分影响风险应对效果

鉴于土地增值税清算数据繁多、业务复杂，房地产开发企业往往借助中介机构来完成清算申报。《国家税务总局关于规范涉税鉴证服务严禁强制代理的通知》（税总函〔2014〕220号）出台后，各省市均取消房地产开发企业向税务机关报送清算鉴证业务电子工作底稿。而财税风险管理系统是通过采集利用征管数据，搭建风险指标模型，识别疑点纳税人，进而应对风险。因此，针对清算业务风险管理系统缺乏有效数据支撑，作为风险应对手段之一的纳税评估，则很难发挥其应有作用。

（二）土地增值税征收管理环节薄弱

1.缺乏对土地增值税全链条的有效监控

房地产行业开发经营具有自身特点，相比其它行业建设周期长，投资数额巨大，开发形式多样。目前基层税务机关对土地增值税的管理集中在清算审核环节，对项目的投资规模、完工进度、楼盘销售等情况掌握不足，甚至对预缴税款也以企业自行申报为准，前期征管力度较弱。此外，税务部门与财政、国土、建设、规划、房产部门的信息传递不够及时，无法通过第三方信息的反馈及时发现房地产开发企业在项目建设及销售期间的问题，前期征管的滞后性直接造成后续清算审核的被动局面。

2.缺乏房地产项目建设专业知识

税务部门普遍缺乏建造师、评估师等专业人才，难以发现土地增值税清算中的隐性问题。例如某企业清算报告中绿化成本远高于正常水平，在确定合理扣除范围时，企业提出因季节原因导致绿化树木未能成活，进行了二次购买，且该树种养护费用也高于普通树木。清算审核中，绿植在该季节的成活率、养护成本不确定都给实际工作带来困难，要求税务人员在准确掌握税收政策的同时，要了解房地产前期开发设计、基础设施、建筑安装等各方面专业知识，以准确识别扣除金额的合理性。

3.税企双方业务能力存在差距

由于土地增值税计算的特殊性和复杂性，大部分纳税人都是委托中介机构进行财税代理清算申报。受经济利益的驱动，中介机构所整理的清算资料和鉴证报告都是维护纳税人的利益，鉴证报告漏洞和错误较多，清算申报质量不高。并且，中介机构专业性强且掌握第一手资料，税务机关在中介机构编辑整理过的涉税资料基础上开展复核工作，加大了信息不对称性，清算复核效果受到影响。税务机关清算部门多为临时机构，由相关部门抽调人员组成，机构稳定性和业务处理能力相对薄弱。

4.缺乏大数据指标支撑

房地产建筑项目多、成本大、核算复杂，难以建立建筑、安装等项目指标数据库，导致税务机关清算复核工作缺乏有效数据支持。为验证疑点，通常采用区域内建筑项目单位成本横向比较做法，其结果缺乏说服力，局限性强。同时，税务机关复核工作大都停留在对发票、合同、决算书、银行收付款凭证等资料的审核，若房地产开发企业与建筑单位签订虚假合同，由建筑单位到税务部门代开发票，在简化流程的大环境下，基层税务机关仅作形式审查，对合同的真实性、合理性无法核实。

（三）土地增值税清算申报质量有待提高

纳税人“逐利心理”普遍存在，尤其在不了解税收政策的情况下，核算收入成本时，往

往做出有利于自己的选择，其中以开发成本分摊和利息计算方面尤为突出。

1.分解应税收入

随着经济社会的发展，房地产销售模式日趋多样化。以包销为例，通常情况下房地产公司和购房人签订合同，并就收取的售房款向其开具发票，同时，销售代理公司收取佣金向房地产公司开具发票。但实际操作中存在房地产公司和销售代理公司分别向购房人收取售房款和中介费的现象，尤其近几年房产电商兴起后，趋势越发明显。购房人向电商缴纳电商费后，在向房地产开发企业缴纳房款时可享受一定折扣的优惠，房地产公司和电商分别开具收款凭证。此现象看似合理，但无形中将收入分解为两个部分，减少了土地增值税应税收入。

2.开发成本分摊不合理

开发成本在扣除项目中占有很大比重，其细微的调整往往引起税款的大额变动，因此成为纳税人税收筹划甚至恶意避税的重点区域。例如：某房地产企业开发项目中包括可售住宅和一栋自持酒店，酒店和住宅相邻，但同样的树种，住宅旁的单位成本要远远高于酒店旁的，成本分摊极不合理。

此外，房地产企业多个项目滚动开发时，项目间开发成本相混淆，存在将亏损项目成本计入可能盈利项目的问题。该手段隐蔽性强，常常无法准确识别，而税务机关往往只是横向比较单位开发成本，难以抓住问题实质，应对效果不显著。

3.以物理位置确定受益对象范围

开发成本在受益对象间分摊，对于“受益”理解上的分歧，导致计算结果大不相同。当前，纳税人大多以物理位置界定受益对象范围，如玻璃幕墙只是地上建筑受益，而作为整栋建筑组成部分之一的地下车库则不受益；一个电灯安装在房间内，则仅这个房间受益等。更有甚者，房地产开发企业在和施工方签订合同时，将一个大合同分解成若干小合同，并明确各个工程设备的施工地点，如某设备安装在地下一层A区，则该设备的受益对象只是地下