浅谈依法治税

浅谈依法治税

【内容摘要】：“依法治税”是指税收征纳双方均须严格依照税收法律法规的规定进行活动。构建和谐征纳关系，不应该是税务机关无原则地避免与纳税人发生矛盾和冲突，也不是无原则地要求纳税人必须履行税务机关做出的一切决定，而是必须要在法律法规规定的范围内妥善地处理征纳之间的矛盾和冲突。同时，法律法规也是处理征纳之间矛盾和冲突的唯一准绳，任何违反法律法规规定采取的单方面行动都是无效的，都是违法的。所以，对于我们税务机关来说，就要做到依照税法的规定去妥善地处理各种征纳关系,也就是依法治税。

关键词：明晰征纳权责依法治税

构建和谐征纳关系，依法治税是准绳，但不能一刀切，眉毛胡子一把抓，必须明晰现行税收征纳关系现状及存在的问题剖析其内在的根源。

一、当前税收征纳关系中影响社会管理的负面因素分析

近年来，税务机关在构建和改善征纳关系方面进行了广泛而有益的探索，思想观念不断更新，广大纳税人对于税收工作的理解度、遵从度、满意度显著提升，文明诚信服务的税收

环境日臻优化，税收征纳关系的主流呈现出良好的发展势态，对于服务发展大局、促进社会科学管理发挥了积极功效。但少数地方在处理税收征纳关系的理念思路、政策法规、方法手段上也不同程度地存在这样那样的问题与不足，甚至在个别地方因税收征纳关系处理不当，而引发的社会矛盾呈现加剧、激化的趋势，个别地方征纳之间出现严重分岐、对立、甚至对抗的情况也时常见诸于报刊网络媒体，做好新形势下税务管理工作时刻不能松懈。

（一）是税收增长与客观税源的矛盾。长期以来，由于受税收计划层层加码，一年更比一年高的思维定势的影响，加上经济税源的持续拉动，近年来税收收入在国民经济运行指标中始终保持高位增长，成为“一匹跑得飞快的骏马”。以***年为例，全税务收收入完成66862亿元，比上年增长20.8%；而同期全国国内生产总值（GDP）397983亿元，按可比价格计算，比上年增长10.3%。在税收增幅远远超越国内生产总值增幅的背景下，引发了广大有识之士和纳税人的反思：经济决定税收，税收增幅远高于经济增长，税收从何而来，尽管理论界早就有“税收增长可不完全同步于经济增长”的共识，但增幅过大，也容易让人产生对税收的误解。**年美国福布斯杂志发布的“税负痛苦指数”榜，在该榜单中，中税务负痛苦指数为159，在公布的65个国家和地区中排列第

二。有人也因此称“中国进入了高税收低福利”的时代，尽管这些观点有其偏颇之处，但也从一定程度上反映了民众对于现行税收与民生之间的关注程度。同时，在一些经济欠发达地区，尤其是“老、少、边、穷”的贫困地区，对于年年增长的税收任务，时常产生望尘莫及、望“税”兴叹之感，个别地方为完成税收任务和追求数字政绩，出现了收“过头税”，搞寅吃卯粮，甚至人为引税、买税、卖税的现象，扰乱了正常的税收征管秩序，影响了税收征纳关系。

（二）是严格执法与优化服务的矛盾。在努力构建现代服务型政府、服务型税务机关的时代步伐中，税务机关面临着工作理念、管理转型、提升服务等重大转折带来的阵痛，一方面，税务机关必须依法行政，坚持依法征收、依率计征，准确把握计税依据，杜绝收取“人情税”、“关系税”，确保国家各项税收政策法规的贯彻落实，做到合法征税、文明征税、应收尽收，把经济发展的成果及时真实地反映到税收收入上来。另一方面，税务机关在严格执法的同时，必须充分考虑到纳税人合法权益的保护与实现，考虑到纳税人合理需求的实现，考虑到为纳税人提供优质高效的涉税服务，降低纳税人办理涉税事项的经济成本和时间成本。在“执好法”与“服好务”这两个并非对立的命题之间，少数地方税务机关感到难以把握和统一，出现了“强调管理淡化服务、强调

服务淡化管理”的矛盾，造成了服务与执法之间难以取舍，无所适从。

（三）是依率计征与税负不公的矛盾。征收税款的多少，站在税务机关的立场，注重的是根据法律法规的规定，依据符合课税条件的客体所产生的课税依据，做到应收尽收，这就是一般意义上的，也就是税法意义上的公平，但在纳税人的心目中，税负公平的内涵则更为丰富，更多地表现为赢利预期、现实预期、纵向对比预期、横向对比预期，如果达不到预先设定的目标和底线，就会产生税负不公的心理。税收征纳双方对于税收负担的不同依据和理解，也容易造成双方在涉税问题上的分岐和矛盾。

（四）是权利主张与实际兑现的矛盾。首先，受纳税人反映诉求、维护权益的个人综合素质能力、渠道畅通程度，以及办理时限和效率等因素影响，纳税人权利的兑现，很大程度上依赖、依靠于税务机关主动履行职责，履行义务，一旦税务机关不主动作为，纳税人的权利维护与实现就会非常困难。其次，从法理的角度分析，纳税人的权利不是自动生成的，而是程序性的权利，其先决条件是认真履行纳税义务，只有在依法诚信履行纳税义务的基础上，才具有享有应有权利的条件。而评判纳税人是否依法诚信纳税的决定权，在于

税务机关，这种权利前置和认可前置，决定了纳税人主张权利的难度。第三，从征纳数量关系来看，纳税人群体大，量多，而税务机关和税务干部的数量小，无论是在时间空间上，还是在人力物力财力方面，都难以保证每一位纳税人合法权益的实现，难以保证每一位纳税人都能得到优质服务。

二、造成税收征纳关系影响社会管理的原因和根源分析(一)大局意识淡化，税务管理尚未实现社会管理的“无缝对接”。一是主体意识缺失。实际工作中，少数同志对于社会管理的认识显得过于狭隘，将社会管理理解为：社会综合治理、教育、就业、社保、医疗、食品安全、环境保护、土地利用、保障房建设等民生问题，而将与广大群众密切相关的收入分配、再分配的税收管理问题，则隔离于社会管理领域之外。二是思想理念滞后。少数税务机关和税务干部思想观念未能及时转变，习惯于管理而不习惯于服务，多以“管理者”自居，“官本位”、“官贵民贱”等思想仍未完全消除，直接影响和决定了税收征纳关系的走向。三是主动作为不够。立足税务部门和工作岗位，充分关注社会管理问题，充分发挥自身职能作用，进一步促进和创新社会管理的主动性和创造性不够，通过构建和谐的税收征纳关系，促进社会矛盾的缓和，促进对于国家政策法规的理解支持、促进社会管

理的创新等方面，做得还不够，税务管理未能完全融入社会管理的大局之中，相反，个别地方因税收问题引发的征纳矛盾有时还成为社会矛盾激化的导火索。

（二）税收认识不足，积淀的负面赋税思想难以在短时间消除。人类历史的进步，离不开赋税的支持。同样作为税收，在中西方文化的认知上却有迥然不同的差异相对于西方“只有死亡和赋税不可避免”的深刻认识，作为世界四大文明古国的中国，对于税收的认识与教育，却停留于“苛税猛于虎”、“苛捐杂税”的单一认识，在风云变幻的历史长河里，一句“迎闯王、不纳粮”的号令，即让追随者云集。即使是传承下来的“皇粮税务，自古有之”的税之教训，也似乎透露出劝教者引经据典的苍白与执行者的无奈。传统的缺乏理性的税收传统文化积淀，增添了当代国民纳税意识的淡薄，“能拖则拖、能逃则逃”的心理在一些纳税人的心中，还存有一定的市场；“查出来再补交”的心态，更让少数纳税人有恃无恐；甚至有极少数纳税人对于税收具有逆反心理，等等，这些思想对于构建新型税收征纳关系具有天然的文化、心理、习惯上的障碍。

（三）渠道不尽畅通，税收征纳之间缺乏有效沟通。一是税收属性缺乏全面认知。受现行税收财政体制的束缚，税收收

入与财政支出实行“两条线、两分离”的管理模式，纳税人对于如何缴纳税收、缴多少税做到心里明白，但对于税收收入如何用之于民却不甚清楚，税收本身所具有的整体补偿性、社会回报性、公共服务补偿性，对于单个纳税主体而言，却不一定能够得到及时体现，个别纳税人甚至产生“税收白交了”的心理。二是税收执法行为不尽规范。一些地方在零散税源多，征管力量不足的情况下，采取由政府其他部门工作人员进行征收，有的在划拔款项、审批管理环节，采取先打包统一收取相关税费，而后进行分配，税务机关往往不直接与纳税人见面，具体义务只是开具完税凭证。工作方式方法上简单粗糙，一旦发生涉税纠纷，税务机关不仅处于被动，而且人为隔断了税收征纳联系。三是纳税人诉求渠道不尽通畅。如纳税人对税收负担的承受，既有经济上，更有心理上的，出现税负争议时，纳税人要求降低税负的决定权在税务机关，且有时要实现降低税负，在实际工作中往往不能“朝发夕至”，而是一个复杂的过程。

（四）征管模式改革需要，引发征纳关系出现“阵痛”。一是管理模式转型带来的不适应。在旧的“一人上户、各税统管，集征、管、查于一身”的传统税收征管模式中，税务机关扮演的是“保姆”式角色，在税务机关集权管理模式下，纳税人所做的更多的只是遵从。随着征管模式的改革步伐的

加快，现行“以纳税人自行申报，强化管理，重点稽查”的管理模式，税务登记、税负核定、纳税申报、税款缴纳、纳税评估等诸多事项都需要纳税人参与其中，客观上也给纳税人带来了麻烦，增添了负担。二是现代信息管税带来的不适应。目前各税务源管理体系大多依靠现代信息化技术支撑，税源信息采集、纳税申报方式的改进，刷卡缴税、同城办税、税库银横向联网、网络办税的推广，在完成由手工管理向科技管理转换之后，给纳税人带来的是快捷便利，但在这一过程中，由于受到纳税人的经营规模、文化素质、距离远近等个性差异因素影响，加上一些地方税务机关宣传、辅导、服务没有完全到位，少数纳税人一时难以适应信息管税的要求，实际工作中，出现不尽配合、支持的现象。三是税收政策遵从带来的不适应。对于新开业的纳税人，对于税收政策法规、办理涉税事项往往是“一切都是新的”，有时感到力不从心；对于已经开业的纳税人而言，也存在对于税收政策法规变化了解不及时，尤其是对于一些税收减免等优惠政策的理解掌握，及相关资料的报送、征管流程的办理，显得不甚清晰，影响了征管工作的效率。

推进依法治税是需要征纳双方共同努力，任重道远的大型系统工程，作为一名普通的在职税务工作人员，就如何推进依法治税，我也谈谈个人的浅显看法。

一、提升税收制度建设质量

（一）积极推动相关税收立法。扎实推进税收征管法修订相关工作，积极参与环境保护税立法和个人所得税法修订等工作，主动配合把成熟稳定的单行税种法规上升为法律。将法治精神贯穿税收改革，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进，对税收改革中形成的、实践证明科学可行的方案和措施，积极稳妥地推动其上升为法律制度。

（二）加快税收政策工作规范化机制建设。把法治要求落实到税收政策的立改废释中，建立规范化、程序化税收政策动态调整长效机制。根据党中央、国务院部署和经济社会发展趋势，做好税收政策前瞻性研究和储备，提高税收政策服务水平。完善税收政策跟踪问效机制，定期进行效应评估分析，对引发涉税争议的税收政策及时评估，将评估结果作为政策调整的重要依据。对不符合经济社会发展需要、与上位法不一致或者相互之间不协调的税收政策，及时调整或者废止。建立健全规范、高效的税收政策解读机制，增强政策执行的合理性、统一性。

（三）拓宽税收规范性文件合法性审查范围和内容。税务部门牵头与其他部门联合制定的涉税规范性文件应当进行合法性审查，未经审查，不得对外签发。加强规范性文件

合理性审查，保证税收制度的可操作性，从源头上根除制度性侵权。加强世贸规则适用性调研，建立健全税收规范性文件合规性审查机制，防范和减少国际贸易涉税争端。

（四）深度参与国际税收规则制定。增强国际税收话语权和影响力，深度参与应对税基侵蚀和利润转移等重要国际税收问题研究，做好涉税国际谈判、条约签订、转化生效等工作，健全中国特色国际逃避税防控体系和“走出去”企业税收管理服务体系，维护国家税收权益，服务我国对外开大局。

二、坚持严格规范公正文明执法

（一）推动业务流程制度化规范化。深入开展“便民办税春风行动”，认真实施和完善纳税服务规范，制定推行税收征管规范、行政管理规范，研究制定完善岗责规范，逐步形成全国统一的内控规范，实现税收业务流程的整体优化。加强行政执法信息化建设及信息共享，以科技为驱动，通过制度加科技，实现流程规范化、风险集成化、预警前置化、防控实时化、问责常态化，提高执法效率和规范化水平。

（二）深化行政审批制度改革。不折不扣地落实国务院关于行政审批制度改革的要求，取消非行政许可审批事项或者依法调整为行政许可，严禁以事前核准性备案等方式变相实施审批。加强工作协同和部门联动，确保取消或者下放税

务行政审批事项有效落实。规范行政许可设定和实施，严格按照法定权限、范围、条件、程序实施行政许可。探索推进网上审批和“阳光审批”。坚持放管结合，强化后续管理，以行政审批制度改革为突破口，推进以信息化为支撑、以税收风险管理为核心的税收征管改革。

（三）坚持严格公正执法。依法打击税收违法犯罪活动，加大重点领域执法力度，加强税务稽查工作，健全税收行政执法与刑事司法衔接机制，保持税法威慑态势，为诚实守信纳税人营造公平公正的税收法治环境。加强技术创新，推行增值税发票系统升级版，让守法者更为便利，让违法者无隙可钻。建立和执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。落实重大税务案件审理办法。

（四）加强规范文明执法。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。规范税务行政裁量权，完善税务行政裁量权基准制度，制定全国统一的规范税务行政处罚裁量权行使规则。稳步推行重大税收执法行为说明理由制度，积极探索税务行政执法案例指导制度。积极探索运用柔性指导、疏导等方式，促进税收共治，提升税法遵从度。

（五）完善纳税人权利救济机制。认真落实行政复议法和行政诉讼法，进一步完善税务行政复议工作体制及和解、

调解等制度，发挥行政复议解决税收争议主渠道作用，切实保护纳税人合法权益。推进行政复议和应诉工作专业化，税务总局机关和省税务机关成立专门的税务行政复议办公室，统筹、协调、处理税务行政争议，妥善化解矛盾。省税务机关可以比照执行。建立税务行政复议相关部门协同应对机制、行政复议发现问题回应机制，以及行政复议诉讼衔接机制。按照税收协定有关规定，积极开展对外协商，有效解决国际税收争议，维护纳税人权益。加强纳税服务投诉管理，认真受理和及时解决纳税服务投诉。

三、强化权力制约和监督

(一）健全权力制约机制。实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。全面推进内控机制信息化升级版建设，实现“两覆盖、两优化、两提升”，促进权力依法运行。严格执行税收个案批复相关规定，认真履行个案批复程序要求。

（二）推进监督检查常态化。进一步加强巡视、督察内审、督查、监察等方面监督的协调配合，做到各有侧重、资源共享、成果共用，努力实现制度化、有机化、协同化。强化税收执法督察，重点关注易发生执法问题的薄弱环节，推动中央决策部署和税收政策有效落实，对严重违规执法行为予以通报。加强对预算执行、基本建设、政府采购等重要资

金和重点项目的审计监督，坚决纠正违规行为，严肃财经纪律。探索督察内审体制机制改革。加大执法监察和效能监察工作力度，增强对税收执法、行政管理重点岗位和关键环节的监督制约。建立健全行政执法案卷评查制度。

（三）自觉接受外部监督。健全纳税人监督机制，拓宽纳税人监督渠道，依法保障纳税人监督权利。自觉接受人大及其常委会监督、政协民主监督以及人民法院、人民检察院和审计、纪检监察等部门依法实施的监督。建立健全新闻媒体以及社会公众监督投诉处理机制。

（四）严格责任追究。坚持加强监督与责任追究相结合，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。深化税收执法责任制，推动以部门规章等形式完善实行行政执法责任制的规定。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责暂行规定等监督问责方面的法律法规和相关制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责方式和程序。对发生重大违法案件、造成严重社会后果的，必须严肃问责、依法追究。涉嫌违纪的，移送纪检监察部门处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

四、增强全社会税收法治观念

（一）提升税务人员法治理念。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，制定领导干部依法行政知识培训计划，把宪法法律列入党组中心组学习内容。健全税务人员法治培训长效机制。把依法行政知识作为各类税务人员培训的必修课程，规范设置法治培训内容,切实提高税务人员运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力。

（二）增进纳税人税法遵从意识。准确界定税务机关和纳税人的权利义务，强化税收征管与优化纳税服务有机结合，既加强管理，又方便办税。落实纳税信用管理办法和税收“黑名单”制度，加强信用评价结果应用，建立奖优罚劣的税收信用机制，积极推动社会信用体系建设，维护公平公正的税收秩序。支持外部门、社会组织和公众参与税收治理，鼓励相关中介机构提供优质涉税专业服务，支持注册税务师协会等依法实施行业自律，调动各方面积极因素推进税收法治建设。

（三）增强全民税收法治观念。加强税收普法宣传教育，加强办税服务厅、税务网站等主阵地建设，发挥税务报刊图书的作用。实行税务机关“谁执法谁普法”的普法责任制。利用“税收宣传月”加强税收法治宣传。探索分级设立纳税人学堂。推进税收法治教育纳入国民教育体系，在校园普及

税法知识。支持税收法治理论研究。着力抓好税收法治文化建设。

五、加强税收法治工作队伍建设

（一）健全税收法制机构。合理界定税务机关法制机构职责，确保其集中精力从事税收法制工作。强化法制机构人员保障，省税务机关应当配强专业力量，市税务机关应当配足专职人员，县税务机关应当设置法制机构，各级税务机关可以比照执行，促进税务机关法制机构和法制人员依法履行职责。

（二）提升法治队伍素质。加强税务领军人才库和税收专门人才库建设。建立交流机制，畅通上下级税务机关、税务机关各部门之间干部交流渠道。加强涉外税收法律人才培养。提高从法律专业高校毕业生中招录公务员和从基层遴选税收法治干部的比例。严格执法资格管理，实行税收执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。

（三）普遍建立公职律师制度。建立公职律师团队，使之成为税务系统参与决策论证、提供法律意见、促进依法办事、防范法律风险的骨干力量，带动提升税收工作的整体法治水平。统筹解决公职律师制度运转中遇到的问题和困难，支持公职律师依法履行职责，加大公职律师锻炼培养力度。

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。依法治国是我国治国理政的基本方式，而依法治税是税收工作的核心，依法治税也是依法治国的有机组成部分，我们要坚定不移的贯彻依法治国基本方略，贯彻依法治税这个基本原则。我们作为直接与人民打交道的基层公务员，一言一行均代表政府形象，更要提高自我法律修养，自觉践行依法行政，树立公正执法的服务意识，做一个遵纪守法、依法办事的人民公仆。

参考文献：

[1]刘隆亨《依法治税与税收法律制度体系——有关依

法治税的若干理论与对策问题》

[2]肖尊兵《县级社会管理中税收征纳关系的改善研究

——以湖南省洞口县为例》湘潭大学硕士学位论文

[3]半月谈《关于全面推进依法治税的指导意见》

[4]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的

决定》