中缅边境经济合作区方案

一、边境经济合作区概述边境经济合作区是指根据两国边境地区对外开放的特点和优势，划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内地区进行海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，通过边境两边地区的对接，实现边境地区两边的充分互动和优势互补，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。

（一）边境区域合作的特征跨境区域合作主要着眼于地区的发展和比较优势的发挥，以促进当地的发展为目标。

合作参与方多为两个或两个以上经济体边界毗邻的部分关税领土，如欧洲上莱茵地区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等。

也有经济体全部关税领土与另一方部分关税领土进行跨境合作的情况，如新加坡、马来西亚和印度尼西亚的新一柔一廖成长三角。

虽然大多情况下双方都存在合作机制，却往往没有达成正式的、有约束力的协议，需要参与方自行实施各自的政策以促成合作。

（二）边境经济合作区的主体从目前国内外边境区域经济合作模式的行为主体划分，主要包含四个方面：中央政府是合作区的授权机构，也决定了它的建设思路和发展前景。

地方政府是区域经济合作的主要利益代表，要和毗邻国家的地方政府进行合作，并实施具体的协作管理。

国际和地区组织是合作区的倡导者，可以起到协调、提供技术和资金的作用，合作过程中非常需要他们的参与和支持。

企业是合作区的核心建设要素，对于多以中小企业为主的边境地区，在双边自由贸易安排协调下，主要基于区位理论和运输成本的有利条件而扩大市场和要素获取范围，通过边境经济项目招标而拉动企业投资，实现边境地区对外贸易转型。

（三）边境经济合作区建设存在的问题边境经济合作区建设中主要存在两个问题制约了其发展。

第一个就是主权让渡问题。

跨境经济合作区需要突破边境对生产要素流动的障碍，在此基础上进行的经济合作涉及人流、物流的管理，涉及海关监管和检验检疫管理，必然需要国家间主权的相互让渡。

而国家主权的让渡十分敏感和困难，需要国家间友好的政治关系和高度的相互信任为保障。

这就增加了边境经济合作区建设的难度。

第二个就是运作的复杂性。

边境经济合作区的建设和运作涉及多方面的复杂问题，在海关监管、产业规划、行政司法、交通管理等方面尤其需要两国间达成一致。

如果处理不好，束缚了生产要素的自由流动，就不能显现合作区的优越性。

二、中缅边境经济合作区提出的背景当今世界，和平与发展仍是主要潮流。

特别是在东亚、东南亚、南亚，经济发展与合作规模之大、速度之快，已经成为“拉动全球经济发展的火车头”。

缅甸联邦及中国云南，正好位于东亚、东南亚、南亚的交汇的“十字路口”，具有跨越式快速发展的多重便利条件。

建设中缅边境经济合作区，是促进两国边境地区共同繁荣的需要。

2.1中缅双方的开放进程中方的开放：1991年，经云南省人民政府批准设立了瑞丽姐告边境贸易经济区。

2000年4月，国家计委报请国务院同意按照“境内关外”的方式设立姐告边境贸易区，形成“境内关外”特殊监管模式，即以姐告大桥中心横线为海关关境线，联检机构设于大桥西侧，出口货物越过关境线即为出口，进口货物在贸易区内免于向海关申报。

姐告边境贸易区具有贸易、加工、仓储、旅游功能，在区内可开展一般贸易、加工贸易、转口贸易、过境贸易、边境贸易、边民互市和国际经济技术合作。

区内实行增值税、消费税暂缓征收和免收部份行政性收费等优惠政策。

缅方的开放：姐告的发展同时也带动了缅甸木姐地区的发展。

2000年8月，在姐告实施“境内关外”海关特殊监管模式后不久，缅政府也很快将木姐海关后撤15公里至105码，并在木姐一侧实施类似中方的海关特殊监管模式。

这一举措有效地带动了木姐地区的发展，使木姐市成为了缅甸边境地区社会经济发展最快的城市，木姐口岸也迅速成为缅甸14个边境口岸中最大的边贸口岸。

缅甸商务部边贸司曾表示，缅甸中央政府为进一步扩大与中国的贸易关系，把木姐口岸105码作为一个最大的贸易区进行开发建设；至今，正在使木姐口岸成为与仰光口岸地位相同的大贸口岸。

2.2新时期的两国的新机遇人民的致富企盼、政府的责任支撑、产业的发展需求等，促使中缅双边口岸全方位经济合作加快。

中方：“沿边经济”成为中国下一个发展热点，瑞丽名列三大边境新特区之列，意义非同寻常。

2010年6月，中华人民共和国国务院将云南瑞丽（对缅甸、南亚）作为与广西的东兴（对越南）与内蒙古满洲里（对俄罗斯）三城市的开发开放被纳入国家发展战略层面，授权为“重点开发开放试验区”，享有沿海经济特区的优惠政策。

瑞丽口岸进出口总值10年已增加9倍。

缅方：已加入世贸组织，近年来转型顺利，推动国家进步，迅速走上和平、民主、发展及向全世界开放的道路。

目前，缅方打算把木姐周围300平方公里的区域划为自由贸易区，对木姐105码货场进行大规模的扩建，总体规划面积6000亩，并建议中方将边境贸易区或自贸区向整个瑞丽市扩展，以适应新形势和双边经贸合作发展的需要。

每年在中国姐告和缅甸木姐轮流举办的“中缅边境贸易交易会”至今已达17届，中缅经贸合作领域不断扩大，贸易形式不断创新，交流内容也由商品贸易向旅游、文化、科技、招商引资等广阔领域，展示了友好合作发展的广阔前景。

2.3建设边境经济合作区的战略意义缅甸是东盟国家中面积仅次于印尼的国家，与中国有着长达2000多公里的陆地边界，地处中国连接南亚与东南亚两大板块的要冲；边境经济合作区所在的木姐、瑞丽地区，是缅甸与中国边境的中心地段，既往抗日战争期间，是中国获取外援(史迪威公路起始点)的“生命线”，今天又将成为中国与缅甸联邦共建的“中缅油气管道”的终点。

缅甸的地缘经济和军事战略位置均十分重要，国土形状就像个菱形的“箭头”，上半部刺入中国和印度两大国之间；下半部拖着长长的尾巴，合拢在泰国、老挝与印度洋的海陆板块之内，因此成为美国“再平衡”中国力量的着力点，也是中国资源供应突破“马六甲困局”走向印度洋的主要捷径。

三、中缅经济合作区的选址问题建设中缅经济合作区的提法由来已久，至今未能付诸实施的主要原因还在于选址问题。

大部分提案都依托“跨境经济合作区”的概念，认为既然是“跨境”、既然是“中缅合作”，那么把缅甸方面牵涉进来就是必然的事情，也正是因为这个观点，所以很多提案在选址问题上都倾向于采用跨境方式或者在缅甸境内建设，而完全在中国境内建设“中缅经济合作区”的提案都因为担心“对缅方无益”或“得不到缅方的支持”而较少有人提出。

在上述提案的提出、报批、实施的过程中，最终都因为各种各样的原因而夭折，其失败的根本原因在与对“跨境经济合作区”概念的理解只停留在较浅的层面上，把一个本来我们可以主动出击，按着经济学的内在规律、以强者身份带动双边经济发展的好事，办成了被动的、受到对方种种制约、最终不得不废止的尴尬之事。

从下文中对“跨境建设”或者“在缅甸境内建设”两种方式弊端的分析，我们可以看出，完全在中国境内建设“中缅经济合作区”是必然之举。

3.1在缅甸境内建设经济合作区的弊端基础设施方面：在这类提案中，瑞丽江北部的缅甸领土经常被推荐为适合建设经济合作区的区域。

这个区域呈狭长态势，和大部分缅甸领土有一江之隔，和中国领土直接接壤，所以被看作是建设双边经济合作区的最佳之所。

但是制约该经济合作区建设的原因也正是来源于此，因为该区域的基础设施受到中方条件的严重制约。

首先，通电、通水、通电信显然从中方接入比从一江之隔的缅方要更划算，但这需要中方基础设施的许可和配套；其次，瑞丽江北部的大部分缅甸领土，要么被中方的村庄包围、要么处于荒郊野外，没有一条像样的公路与中方的干线公路相连，直接通达中方的市场发达区域。

这样一来，经济合作区的投资者（大部分提案是由中方投资）需要下很大功夫与瑞丽市的电力、通信和市政管理等部门沟通并取得支持，才能拉通各种城市发展所需要的线路；同时，还需要对与经济合作区接壤的中方村庄或周边区域同时进行相应的投资和开发，如拆迁和安置阻碍经济合作区修建道路的村庄等，才能具备招商引资的商业价值。

如此复杂的工作，就使得这件事情变得基本不可能了，中方不可能为一个缅方的经济合作区做出如此大的努力，所以基础设施受到中方条件的严重制约是这类经济合作区一个很大的先天不足。

●政治和政策的稳定性问题：缅甸政治形势正经历着军政府向民选政府过渡的阶段，民主和开放发展是大趋势，尽管越来越好，但影响国内政局的不稳定因素很多，包括国内反对派、西方支持的各种组织等，如果再与缅甸的民族问题相纠缠，有可能会影响到缅中合作项目。

2011年，“缅甸停建密松水电站”的案例，就充分说明了这一点。

表面上看，停建的原因是“筑建大坝会破坏缅甸第一大河落洼地江的生态”，其根本的原因是缅甸政府对昂山素季集团、克钦集团、以美国为首的西方国家的让步。

但这种因政治原因导致的项目停建，却给中方的投资带来巨大损失。

●投资的安全性问题：由于大部分这类方案的提出者是中方、投资者也是中方，所以中方投资者在缅方投资的安全性就成了这些投资者首要考虑的问题。

由于上述的政治和政策稳定性问题，导致缅甸并不是一个特别令人放心的投资目的地。

虽然在缅方的投资可能会在日后带来巨大的收益，但这类项目投资周期长、投资金额大，所以投资者必须要慎重考虑。

由于目前缅甸方面契约精神的缺失，经常迫于国内或西方的压力单方面撕毁合同，而且不给中方任何经济补偿，所以导致这类投资项目的风险很高，中国的投资方最终因为顾虑太大而放弃投资，这也是这类项目最终未能成功的原因之一。

3.2跨境建设经济合作区的弊端和在缅甸境内建设经济合作区相比，跨境建设的过程更为复杂、牵涉的因素更多，成功的概率也就更低，突出表现在以下几个方面：●筹备和审批过程复杂由于跨境经济合作区在中方和缅方都要进行建设工作，所以所有的筹备工作都是双份的。

中方和缅方的筹备人员都要为此准备大量的文件、协调各自国内相关各方共同参与。

这其中最为困难的是，双方的筹备人员都要说服各自的地方和中央政府。

因为跨境经济合作牵涉到边境和海关的问题，这绝不是地方政府可以决定的，必须由中央政府来审批。

而中央政府审批流程复杂、时间较长、影响因素较多，如有一方没有得到批准，整个项目就必须下马，前期的准备就会付水东流。

这是这类项目难以成功最根本的原因所在。

●对接困难跨境建设经济合作区的第二个大的问题就是双方的对接问题，这其中包括了语言、理念、布局、利益、技术接口等多方面的问题。

抛开语言方面交流的困难，双方最大的分歧可能还是在理念方面，其实也就是跨境经济区的定位问题，到底是以中方为主导，还是以缅方为主导。

由理念方面的分歧就会导致双方在经济区内企业布局、建筑布局、各自的利益体现等方面的争执。

这些争执一般不会在申办初期体现，但随着方案的细化，双方的矛盾就会越来越突出，甚至会发展到不可调和的地步，最终将导致项目的停滞或终止。