论行政合理性原则在行政处罚中的价值取向

论行政合理性原则在行政处罚中的价值取向

论行政合理性原则在行政处罚中的价值取向

摘要食品安全监管部门对食品加工生产企业的监管，是保障食品安全的重要环节，行政机关有效的食品安全监管可以在很大程度上将食品安全事故防范于未然。行政机关在食品安全监管中采用的行政处罚手段应在合法的前提下，充分体现行政处罚的合理性、适当性，以维护健康良性的食品加工生产环境。

关键词行政处罚合理性过罚相当

作者简介：高华，浙江诚缘律师事务所主任，三级律师，硕士学位；张屠思尊，浙江诚缘律师事务所，实习律师。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-161-02

近年来食品安全事故屡见不鲜，从婴幼儿奶粉、牛奶到毒大米、瘦肉精等等，食品质量安全着实令人堪忧；食品安全的监管也受到一次又一次的拷问。国家的相关行政机关如食品药品监督管理局、质量技术监督局等作为食品安全监管的主体，根据法律规定在法律授权范围内行使其监管食品安全的职责。行政机关对食品加工安全的监管方式多种多样，随着我国行政法律体系的不断完善，行政处罚已成为行政机关在行政执法中的主要手段。在食品安全方面的行政处罚中，行政机关都能轻车熟路的把握处罚程序及自由裁量权；由于部分执法人员执法理念较低仅停留在一名行政处罚的“操作工”的水准，为处罚而处罚甚至“钓鱼执法”。为此行政机关树立行政处罚行为的价值取向，在行政处罚中贯彻合理性原则提高行政处罚的质量尤为重要。

一、行政处罚的概念及特征

行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚是一种惩戒制裁，并且属于一种事后的惩戒。

在行政法上，行政行为有两种分类：“负担行政”和“授益行政”。“负担行政”活动意味着增加公民的负担，比如税务机关的行

政征收；“授益行政”活动是给予公民某些利益。行政机关的“负担行政”如果违法必须要撤销，从而使公民免受约束；而“授益行政”违法就不一定需要撤销。从行政处罚的定义及特征来看，其应属于负担行政行为，需要严格依法进行处罚。

二、行政合理性原则在行政处罚中的体现

行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则。它的主要含义是行政行为应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。法律赋予了行政机关一定的自由裁量权，使其视具体情况做出相应的行为。但同时还需以行政合理性原则对行政处罚中行政机关的自由裁量权加以限制。

因此，在行政处罚的基本原则中，除了“依法处罚原则”以外，公开、公正原则；过罚相当原则；处罚与教育相结合原则；一事不再罚原则中都有行政合理性原则的体现。对于行政合理性原则表现最突出的即为“过罚相当原则”。

以某食品生产加工企业受到质监局的行政处罚案件为例。该案件中行政机关某质量技术监督局以食品生产加工企业使用食品添加剂以外的化学物质为由对其作出行政处罚决定，罚款281000元。质监局认定的“食品添加剂以外的化学物质”即为该公司在食品生产中使用的“分析纯亚硝酸钠”。确实，从国家规定的可使用的食品添加剂的列表中无法找到“分析纯亚硝酸钠”这一项，与之相近的为“食用纯亚硝酸钠”。这样看来似乎确如质监局所说的：使用了食品添加剂以外的化学物质。但通过对比“分析纯亚硝酸钠”与“食用纯亚硝酸钠”中的各项指标，可以发现“分析纯亚硝酸钠”中的重金属等有毒有害物质的含量均低于“食用纯亚硝酸钠”，也就是说在食品生产中使用“分析纯亚硝酸钠”比“食用纯亚硝酸钠”更安全；这一结论也得到业内专家的认可。并且，从历史沿革来看，在国家统一制定的食品添加剂列表公布前，许多食品生产加工企业都以“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂，在备案中也从未被通知要求整改。而且“分析纯亚硝酸钠”的市场价格要高于“食用纯亚硝酸钠”，食品加工企业

以更高的成本生产更安全的产品，反而产生了违法的风险，这显然也是不符合常理的。

合理行政的核心含义，是行政裁量决定应当具有理性基础，禁止武断专横和随意。行政合理性原则作为一项普遍适用的行政法的基本原则，具体应反映以下内容：

（一）行政处罚行为应符合行政目的

质量技术监督局对企业在生产的食品中添加“分析纯亚硝酸钠”作为食品添加剂的行为作出行政处罚。该处罚的目的是为了规范食品生产企业使用食品添加剂，以此保证食品的安全。食品生产企业由于未使用标明“食品添加剂”的“食用纯亚硝酸钠”，以“分析纯亚硝酸钠”取代添加而受到行政处罚。显然食品生产企业的行为未与相关法律法规的要求相一致；而通过科学的分析及验证可以得出结论，“分析纯亚硝酸钠”在各项指标上均优于“食用纯亚硝酸钠”，用于食品添加剂对食品的安全有更大的保障。质监局在未合理解答食品公司的质疑亦未通过科学的研究论证的情况下，即机械地对食品生产加工企业处以行政处罚，导致其行政处罚的效果与原本的行政目的背道而驰。

（二）行政处罚行为应建立在正当考虑的基础之上

首先，为了使食品安全得到保障，我国《食品安全法》、《产品质量法》等法律法规对食品的生产加工才制定了严格的制度规范，并且鼓励与支持企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。本案中，食品公司正是以自己制定的高于国家标准的企业标准进行食品的加工与生产，却反受到质监局的重金处罚。虽然质监局的处罚行为表面上看并未违反相关法律的规定，但其显然未正确理解《食品安全法》等法律法规的立法本意，欠缺对立法授权目的各种因素的考虑，导致所作行政处罚决定有违立法本意，未对加强、保障食品安全起到积极作用。

第二，行政机关对行政相对人处以行政处罚时应充分考虑行政相对人是否具有主观恶意及其恶意的轻重，行政处罚应过罚相当。现如今行政机关对行政相对人出现的违法行为大多能及时有效地进行行政处罚，却较少考虑是否过罚相当的问题，也未考虑相对人是否具有

主观恶意。如本案中食品加工企业以更高的成本生产更安全的食品，显然不具有任何主观恶意；如果一定要认定食品公司有过错，其过错也仅为不知道“分析纯亚硝酸钠”已不在国家制定的食品添加剂列表中从而在食品加工生产中继续使用，并且在每年的备案中也从未被告知不能使用“分析纯亚硝酸钠”。因此在这样的情况下，质监局即对食品公司处以超过二十八万元的重金罚款，其并未充分考虑食品公司是否具有主观恶意，不符合过罚相当的行政合理性原则。行政处罚法列举规定了六类行政处罚，分别为警告、罚款、没收违法所得及非法财产、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证及执照、行政拘留。这六类处罚不是按照单一标准划分的，也没有穷尽性质。其规定的主要依据是它们对公民、法人或者其他组织合法权益的影响程度，对行政管理秩序的保护作用。

如本案中的食品公司，虽然存在违法行为，但并无主观恶意。对于这样的违法行为，施以警告足矣。但是，所在地食品监管部门仍然给予重金罚款，完全没有在正当考虑的基础上合理地行使行政处罚权。

（三）行政处罚行为的内容应客观、适度、合乎情理

行政机关在行政处罚中行使裁量权所采取的具体措施应当符合立法的目的。因此，行政机关作出决定前应正确理解立法的意图及其所要达到的目的。一般情况下立法的目的在法条中均有明确的规定，但也不排除存在没有条文对立法目的具体规定的情形，此时就需要行政机关站在客观的立场上根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系等因素作出综合判断，以使行政处罚符合立法意图。同时，行政机关在行政处罚中使用的具体措施和手段应适度且为法律所必须；当为了实现某一目的可采取多种方式时，应采用对当事人利益损害最小的方式，即行政机关能用轻微的方式实现行政目的，就不用更激烈的方式，行政机关采取的措施和手段应当必要、适度。

食品安全监管是依法推行食品管理法律制度确认的正义。其实施行政处罚是为了对违法行为予以矫正，使其为违法行为付出的一定代价，并回归于法制秩序之中，进而以儆效尤，告诫、引导所有的行政相对人遵守法制秩序的重要性。同时行政处罚还要注重处罚后更深层