高速公路服务区的法律性质和定位

摘要

高速公路服务区又称高速公路服务站，是保证高速公路安全、畅通、方便、快捷的重要配套设施。高速公路服务区的设施包括住宿（含停车）、餐饮、加油、汽车修理四大功能。服务区设立的各类设施直接服务于每个司乘人员，间接服务于整个社会，服务区在高速公路运营管理中的地位越来越重要，是公路交通运输业物质文明与精神文明建设的一个重要组成部分。早期高速公路服务区都是由交通厅或交通厅委托的高速公路建设部门投资建设，由高速公路管理部门进行经营管理的。但是随着高速公路建设、经营、管理体制的不断发展与分化，目前高速公路服务区的建设经营与管理已经有了几个典型的类别。高速公路服务区的经营管理存在很多不足，为了更好的建设高速公路服务区以及完善其经营管理，我们需要对高速公路服务区的性质和法律定位进行探讨。

关键词：高速公路服务区；经营管理；BOT模式；法律法规；

一、高速公路服务区的概述

（一）高速公路服务区的概念

高速公路服务区又称高速公路服务站，是以高速公路上运行车辆及司乘人员、被运送物资为服务对象的基础设施。高速公路服务区的设施包括住宿（含停车）、餐饮、娱乐、加油、汽车修理等功能。

（二）高速公路服务区的作用

从二十世纪八十年代中期第一条高速公路的建成通车到2012年上半年我国的高速公路事业从无到有，高速发展，取得了巨大的成绩。设置在高速公路上的服务区，发挥了很大的作用。

1、给人们提供了休息、餐饮、加油、修理等服务，是保证高速公路安全、畅通、方便、快捷的重要配套设施。

2、服务区设立的各类设施直接服务于每个司乘人员，间接服务于整个社会，拓宽了高速公路的服务功能，体现了“以人为本”的服务理念。

3、服务区在高速公路运营管理中的地位越来越重要，是公路交通运输业物质文明与精神文明建设的一个重要组成部分。

（三）高速公路服务区的建设主体

早期高速公路服务区都是由交通厅或交通厅委托的高速公路建设部门投资建设，由高速公路管理部门进行经营管理的。但是随着高速公路建设、经营、管理

体制的不断发展与分化，目前高速公路服务区的建设、经营管理已经有了几个典型的类别。

（四）高速公路服务区的经营管理模式

1、官建、官有、官营。这是最老式的经营方式，由交通厅（或委托单位）进行规划设计、征地建设，建设费用属于财政拨款。由高速公路管理部门（高管局、高速公路公司）进行经营管理，经营所得一部分纳入高速公路通行费上缴财政，一部分由管理部门支配。实践证明，这类管理体制比较落后，经营效益差，但对国有资产保值较为有利，不会产生破坏性经营等短视行为，目前仍有部分省份在沿用。

2、官建、官有、民营。这种经营方式是服务区经营改革的第一个实验模式，筹建形式同上（费用也是财政拨款），建成后，由交通厅（或委托高管局）对服务区经营进行招标，允许单个、全路、路网内服务区进行承包经营，经营者获取一定经营年限，交纳经营费用，余下归己。这种情况有效盘活了服务区的经营能力，产生一定经济效益，但是由于经营者的短视行为，容易造成对服务区的破坏性使用，不利于国有资产保值。

3、民建、民有（若干年后收回）、民营。这种模式市场化比较彻底，政府可以不花一分钱，直接对服务区的建设经营进行配套招标，吸引民间投资，进行建设与经营，在一定年限后（一般为20年），官方将服务区收为国有，经营业主退出。这样既不占用财政经费，又有效调动了民资对高速公路的兴趣，同时由于资产在经营期限内归经营者所有，也会得到妥善维护与发展，实现了效益与资产保值“两手硬”

4、BOT模式，基本同上，但更为规范，更为国际化，甚至可以吸引国际投资。目前管理部门对服务区也有一些调控政策，并非任由经营者天马行空，包括各类评分、评级，同时对经营客观环境相差甚远的服务区进行搭配招标，采肥补瘦，确保整个路网内的服务区服务能力与服务水平不出现较大落差。

二、高速公路服务区经营管理模式的特点

（一）我国高速公路服务区经营管理模式的特点

我国高速公路建设始于20世纪80年代中期，经过20多年的探索、实践和总结，全国各地在服务区管理方面也积累了不少经验。

1、经济欠发达的中西部省区的分散化管理模式

中西部很多省区由于高速公路尚未互联互通，而且长期以来“一路一公司”的管理体制使很多服务区沿用传统的租赁、自营或转让方式，各路段各为其主的分散化管理。因此，普遍存在以下三大问题。

（1）监管困难。以自营为主的服务区管理模式，由于缺乏监管或监管不到位，很多效益不好的路段在高速公路通车后迟迟未开通服务区，即使开通了也是仅限于建设公共厕所、停车场、小卖部、小餐厅等最基本的服务设施，服务区基本的绿化、美化都没有，更谈不上营造服务区文化。

（2）效益不好。经济欠发达省份很多路段由于车流量少，或者是没有形成路网，车辆运输距离短，导致客源少，服务区经济效益不佳。

（3）浪费严重。由于缺乏统筹规划，很多服务区都设置相同的功能，造成资源重复，资产重置，人、财、物配置的极大浪费。

2、经济发达省份集中统一的管理模式

广东、辽宁、河北、福建等沿海发达省份现推行的是由分散走向集中的“集约化、规模化、专业化”的管理模式。

广东省高速公路沿线服务区经营已经走出了传统的分散化经营模式，走向了“集约化、规模化、专业化”的合营新模式。

辽宁的高速公路实业发展总公司负责全省高速公路服务区的经营管理。先后引进了“中石油”、“中石化”、“大商集团”、“锦州华联”、“吉林众诚”、“沈阳万事达”等品牌。这些企业按照其成熟的管理理念、管理模式和较高知名度的“品牌”效应，增加了服务区对市场的和顾客的吸引力，使服务区的经营越过了低端起点，在一个较高的平台上启动，为品牌化经营奠定了良好的基础。

河北省交通厅项目办所辖各路沿线共有12个服务区，经营业务涉及餐饮、商贸、广告、修理、加油、住宿等。2003年前主要是采取传统的分散化经营模式进行管理。2002年12月30日，河北省交通厅通过有关资产整合、变性、评估后，成立河北国融高速公路发展中心统一管理所辖服务区。

福建省高速公路华陆管理有限公司，由中石化与高速公路业主联合组成，负责对服务区的经营管理，占到福建全省高速公路服务区的一半。该公司从合理划分服务功能区、统一形象规划设计、倡导规划设计人性化入手，对服务区进行统一规划设计，取得了较好的社会、文化、经济效益。

（二）国外典型国家高速公路服务区经营管理模式的特点

1、韩国多元化经营模式

韩国服务区称为休息站，由韩国建设交通部投资并掌握管理权，进行建设维护，服务区经营则由公营企业韩国道路公社统一负责。高速公路服务区更是兼具休闲、购物、娱乐等功能，已适应多数韩国家庭节假日全家出游途中各方面的需求，大货车有单独区域停车，另有大货车专用服务区，服务项目更多。服务区里可以多家加油站开展竞争，服务区里也有路边水果店，客观上平抑服务区超市价格。而且服务区的绿化按照顺势而为、和当地植被协调一致的原则进行设计。尽