新公共管理理论对我国政府改革的启示

新公共管理理论对我国政府改革的启示

【摘要】20世纪70年代末，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮。这场改革使支配了20世纪大部分时间的以官僚制为基础的传统行政管理模式转变为以市场为基础的新公共管理模式，并取得了极大的成效。本文重点分析了新公共管理理论的观点以及西方的成功经验，以期从中寻找适合我国国情并具有借鉴意义的观点，为我国进一步推进公共管理提供理论依据，从而进一步深化我国政府改革。

【关键词】新公共管理理论政府管理改革启示

20世纪70年代末以来，西方掀起的声势浩大的政府改革浪潮虽然有着不同的称谓，比如“公共管理主义”“市场导向的公共行政”“后官僚制”“企业型政府”“苗条政府”“新公共管理”等，但它们的基本趋势都是由传统的官僚制度转变为以市场为基础的政府管理新模式。到了90年代后期，人们越来越倾向使用“新公共管理”的概念。

一、新公共管理理论的兴起

20世纪30年代经济大危机以后，西方国家政府长期依托凯恩斯主义。凯恩斯主义强调政府干预，并取得了一定成效。但由于20世纪70年代的机构臃肿、发展停滞、财政危机、通货膨胀等问题，人们开始反思政府公共管理。70年代末，在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，新公共管理理论应运而生。

新公共管理理论的主要内容包括：

（一）重新认识和界定政府的管理职能

传统的公共行政模式下，政府职能不断扩张，负责“划桨”的成分多于“掌舵”，甚至有时候既“掌舵”又“划桨”，政府“越位”现象明显。新公共管理理论对此进行反思，重新认识和界定政府的职能，认为政府的中心工作应该是“掌舵”而不是“划桨”，政府应该从“越位”的地方“退位”，集中精力做好决策工

作，而把具体的服务性的工作承包给私营企业和非营利性机构去做。

（二）管理主体的多元化

政府作为公共管理的专门机构，但它却不是唯一的。除了政府之外，还有着非政府组织、非营利组织、社区组织等第三部门和私营机构。作为多元管理主体的组织者，政府仅仅需要引导、培育、监督其他公共组织，并与之合作，充分发挥“掌舵”作用，协调公共产品和服务的提供。

（三）管理上注入企业化管理方法

打破政府部门的垄断，在各公共服务部门中采用企业的先进管理方法和手段，对其提供的服务进行全面的质量管理和目标管理；改变过去只管投入，不重产出的现状。

（四）在公共部门中引入竞争机制

塑造市场导向的政府，通过市场力量来进行变革，让更多的私营部门参与公共服务的供给，使公共部门与私营部门、公共部门机构之间展开竞争，以降低成本，提高政府的服务水平和工作效率。

（五）目标控制中引入绩效策略

第一，明确绩效规范和绩效评估，科学界定组织目标和组织各部门、各单位的目标，并将其转化为明确的、可衡量的指标，最好是量化指标。第二，进一步强调输出控制，实行绩效导向的资源配置和报酬制度，强调结果而不是程序。改变政府行为的内部驱动力，使政府摆脱繁文缛节式的规则束缚，使政府具有灵活性和活力，使政府部门官员根据具体事务，自主管理，使政府由规则驱动型转变为任务驱动型。

（六）塑造受顾客驱使的政府

传统的官僚政治中，大部分甚至所有的服务都是从方便掌权者管理的角度出发，从政府的需要出发，而不是以公民的需求为出发点，使公民的真实需求得不到满足。新公共管理理论强调以顾客为导向，要求政府把公民当作顾客，以顾客为中心，满足顾客需要，有顾客意识，而不是像官僚政治那样，公民只是被动的接受服务。

二、我国进一步推进公共管理的必要性分析

改革开放以来，我国在政府改革方面取得了一定成效，政府管理范围、方式

等方面有所变化。但是我们可以看到，我国的政府管理活动尚不足以形成国家和社会的良性互动关系，还不能完全满足社会经济发展和人民生活水平提高的需要，我国政府管理方面仍然存在许多问题。

（一）政府管理的理念不当

“官本位”思想仍然盛行，掌握政府权力的人往往把自己当作权力的所有人和社会的主人，把政府权力的真正主人——人民当作政府权力的指向对象，强调公民对政府管理的服从义务。由此思想产生的政府管理活动也就不可避免的以维护政府机关及其工作人员的利益为目的，而公民的利益也就无从谈起。具体表现在：有些服务的出发点和服务的具体提供主要依靠官员的主观意志，掌权者也往往从方便自己管理的角度出发，公民的具体要求和意愿得不到重视。这些必然会导致行政过程中的随意性和人治性，使得政府官员不敢讲原则，只会依上级脸色行事，唯上司马首是瞻；也往往会滋生腐败，人人为了升官不择手段,拉关系看脸色走后门,官官勾结、官官相护,大量灰色收入成为官员暴利的主要来源,社会资源被严重浪费。

（二）政府管理的组织结构僵化

我国政府的行政体制都是自上而下的单向层级官僚制结构，这种政府组织结构强调合理的分工、层级节制的权力体系、严格依照规章办事的运转机制、管理的非人格化。这与我国建国以来很长一段时间的社会发展相适应，并发挥了重要的管理功能。但是随着社会的不断发展，我国政府管理的范围不断扩大，政府的规模日益膨胀，传统的政府组织体系显得日益僵化，各种弊端日益明显。它们是：官僚主义、形式主义的作风盛行，政府管理人员对社会诉求反应迟钝；庞大的官僚组织之间的组织协调非常困难，合作难以有效的实现，整体功能得不到发挥；下级部门的工作积极性不高，中央与地方的关系总是存在着诸多矛盾，影响到一个国家的全面发展。正如奥斯本·盖布勒的《改革政府》一书中所说的：“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度和层级的指挥体系，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效的运转了。”1

（三）政府管理的手段和方法落后

1戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，

目前我国政府管理的手段和方法，仍然固守着几十年前的状况，自上而下的行政命令、文件文书的传递、大大小小多如牛毛的会议等等，这些手段和方法已经无法适应当今瞬息万变的社会，其不足也逐渐显露。突出表现在：下级部门必须严格按照规章办事，使政府组织缺少像企业那样的内部驱动力，妨碍了个人或组织的创造力；文件文书的下发需要一定的程序，需要一个很长的过程，影响了工作的效率；助长了官僚主义作风，各部门争抢着开会，领导天天忙着参会，大部分时间都耗在了开会上面，调研的时间少了，现场办公的时间少了，基层的情况究竟怎么样往往不清楚。

而新公共管理理论的一些内容正好可以弥补这些问题，如新公共管理理论所倡导的“顾客观念”的价值导向、转变政府职能、合理借鉴企业的管理经验等等，这些都是值得我们学习和借鉴的，这些对我国进一步推进公共管理都是大有裨益的。

三、新公共管理理论对我国政府改革的启示

在新公共管理理论的指导下，西方政府改革已经取得了一定胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国改革有如下启示：

（一）关于转变政府职能的启示

经过几次政府机构改革，我国政府职能转变取得了一定成效，但是，适应社会主义市场经济的灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，必须转变政府职能，将目标根本不同的职能分属于不同的组织，将政策和规章制度的制定角色同服务提供及执行的角色分离开来，将“掌舵”和“划桨”分离开来，允许政府集中并协调“掌舵”职能，使政策制定者可以更有效的集中把握政策和方向，而把“划桨”权力下放，使管理者拥有一定的权力改进公共服务的提供和执行水平。2

（二）关于公共服务中引入竞争机制的启示

新公共管理理论认为，政府低效的根本原因在于官僚制在公共服务领域中的垄断性。正如缪勒所说：“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行

2戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002