(房地产管理)农村房屋拆迁的问题与对策

农村房屋拆迁的问题与对策——江苏省通州市农村房屋拆迁调查报

告

杨建

【关键词】拆迁、现状、问题、对策

【全文】

一、通州市概况

通州，地处江苏省东南部长江口北岸，南濒长江、东临黄海，与上海陆江相望，拥有长江岸线34.2公里，黄海岸线16.2公里。江苏省直辖县级市，下辖23个镇和一个省级开发区。总人口约138万，总面积1166平方公里，是全省人口十大市(县) 之一，人口过于稠密，人与地的矛盾较为突出，土地稀少成为当地农民普遍担心的问题。因城镇发展、开发区建设等，房屋拆迁大量增加（且有越来越集中于农村地区的趋势）。目前，农村房屋拆迁缺乏相应的法律、法规，有的只是地方政府的政策性文件（但事实上并不是所有的地方政府都有制定规范性文件的权限），操作较为混乱、任性、不规范，由此引发的纠纷以及所面临的问题都比较严重。为了保证调研结果的科学性，我们在大体了解通州农村房屋拆迁分布的情况下，将调查地点定为刘桥镇、新联镇、平东镇以及市中心镇金沙镇（主要在通州市经济开发区）。调查人群以40－60岁为主（占到67.9％），学历以小初为主（占到

62.8％）。

二、调查内容

1、农村房屋拆迁中的农民

此次调研改变了前几次的做法，突出了访谈笔录的重要性，使访谈笔录与调查问卷之间的比例提高到1∶3，通过面对面的交谈，调研组记录、整理了大量的笔录，这其中，农民占到了93.56%，就整个访谈对象而言，有过拆迁经历的农民占到74.84%，也就是说，整个活动以农民为主（其中又突出被拆迁农民），同时调研组也没有忽视了解和征询村、镇、市负责人及未被拆迁农民对农村房屋拆迁的意见。需要补充说明的是，在实地调查一开始，调研组了解到当地（通州市）将拆迁分为大交通拆迁和普通拆迁（大交通拆迁是指因铁路、高速公路建设等这一类原因所导致的拆迁；普通拆迁是指除了大交通之外的因公益用地或商业用地所引发的拆迁），无论是拆迁的模式、依据还是补偿的范围、标准等，两者都表现出相当大的差异，因此笔者将对某些问题区分两者分别予以论述。

从调查结果看，农民普遍持不愿意拆迁的态度，在回答调查问卷第6题“你愿意自己的房屋被拆迁吗？”时，大交通拆迁中有47.29%的农民选择不愿意，而在普通拆迁中这一比例达到了66.33%。也许问卷第10题的回答能够解释一部分原因，在对“是否满意房屋拆迁的补偿”时，大交通拆迁中的农民54.26%选择了不满意，普通拆迁中则有60.20%的农民选择了同样的答案。而在调查农民在房屋拆迁前后生活对比时，选择“差不多”和“比以前差”的在两种拆迁中更

是分别达到79.07%和89.80%。也就是说，拆迁对农民来说是个无利可图，更多是亏本的生意。农民的生活因拆迁普遍有了下降，因而表现出抵触的情绪。这种下降主要表现在以下几个方面：（1）大交通拆迁中不考虑农民房屋的区位价、房屋建造所使用材料的质量以及装潢程度，只是固定政府统一定价乘以房屋面积（房屋面积还要打折）。新建一栋房屋，农民往往需要贴进好几万；普通拆迁中，各户之间补偿不一、差距较大，拆迁补偿买不起条件相当的安置房。（2）拆迁过渡期过长（往往耗上半年到一年时间，甚至更久），在大交通拆迁中，政府不提供或很少提供中转房，没有拆迁补助费、临时安置补偿费和相关补贴，由于先拆后建，农民只有住在牛棚、简易棚，条件相当艰苦；而普通拆迁中一般虽给予临时安置补偿费和相关补贴，但数额明显过低，不足以支付过渡期生活开支，生活很是不便。（3）过渡期导致农民失业的情况增加，被拆迁农民无法正常经商、打工、务农，政府不补偿农民这部分损失和其他可得利益损失。（4）重新建房所需宅基地通常划在其他农民的田地里，因而引发一系列矛盾、争端，但村、镇不予以协商处理，而是试图置身事外，交由双方自己处理。往往被拆迁农民因建房用地及农田使用需要从补偿款中支出一大笔资金以支付其他有地农民。（此外，大好农田用于建筑房屋也着实加剧了笔者对农用地锐减的担忧）（5）政府在农民拆迁及建房过程中会收取一系列费用，加上所谓的各种罚款，累加起来也是不小的一笔数目，这还不算宴请与送红包。如此种种，使得被拆迁农民原本就不够的拆迁补偿费更是少得可怜。

在调查中我们了解到，农民对国务院有关拆迁的法规、文件（主要是指《城市房屋拆迁管理条例》及《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》简称“46号文”）高度认同，对乡镇拆迁办制定的规范性文件（红头文件）则多有不满，比较之下，认为地方篡改了中央的政策而愤愤不平，纷纷要求按照中央（国务院）的有关文件进行房屋拆迁的补偿和安置。调研组经对比发现，地方政府制定的政策性文件确实有不少与国务院条例不符的地方（房屋拆迁补偿在经历层层行政机关之后体现出标准和要求层层下降的特征），但苦在全国尚无有关农村房屋拆迁方面的条例（更不用说本应由全国人大常委会制定基本法进行调整而不是国务院制定法规进行规范），有的只是国务院2001年修改颁行的《城市房屋拆迁管理条例》和诸如“46号文”之类的规范性文件，这似乎留给了地方政府很多操作的空间。事实上有些地方政府制订的拆迁规范性文件在权限方面存在问题。如在江苏省拆迁管理条例1996年修订后，县级人民政府便无权再行制订拆迁管理实施意见，但现实中，各县级市都制定了相关政策文件，这样做其合法性是存在问题的。

对于征地、拆迁行为本身，几乎所有的农民都支持政府这样的行为，并不管征地、拆迁是否符合法律规定，不管房屋迁拆后土地的用途，不管是出于公益还是商业目的。这有点出乎我们的预料。用刘海桥村王女士的话讲“政府搞建设，我们都会支持，我们要的只是政府给我们安置、补偿、不闲置农地、按承诺履行协议就好了，其他的我们无所谓”。持这种观点的人还很多，因此房屋拆迁中的纠纷大多集

中在补偿款的多寡、发放补偿款的方式、次数等。很少有农民会因为对农地、宅基地被征收后用途的合法性的顾虑而与政府发生争执。看来，农地保护是靠地方政府的行政自觉，但这是有风险的。

在调查中，笔者和调研组其他成员还注意这样一种现象，并引起了我们的总结与反思。用笔者在当时调查手记中记录的一段话来讲就是：“我们其实不应将贫富差距仅仅理解成城乡之间的差距，它同样存在于乡土社会，存在于不同的乡、镇、行政村之间，乡土社会已被划分为若干不同的层次。这一点在农村房屋拆迁中有很明显的体现，同一个县不同的村之间，迁拆补偿数额最多相差近3倍！用平东镇刘老人的话讲‘同样的房子，同样的材料，隔一条河差距怎么就这么大呢？’这种差距存在着急速扩大的趋势，我们应该予以警惕并加以控制、调整。”农村内部的分化得到此次调研组的关注，调研组一行担心的是这种已存在的并在不断扩大的分化可能会因为土地征用、房屋拆迁而加剧。

关于房屋拆迁中的房屋安置（或者叫产权交换），调查分析所得的结论是：并不是所有农民都愿意住进公寓小区，甚至可以说大多数农民不愿意住进小区，他们更倾向于自己再要一份地建房而不是商品房。问及原因，他们谈到住进公寓邻里关系就冷淡了，锄头、钉耙带进去也觉得别扭，种田也不方便，住着觉得不自在。笔者认为，这至少在一定程度上说明公寓式小区与乡土社会传统的行为模式、人际关系是不相适的。而后者在房屋拆迁及与农民有关的相关问题的处理中需要得到重视。换句话说，无论是房屋拆迁还是乡镇建设都要尊重乡

土社会的生存方式、尊重传统、尊重乡土文化。切不可操之过急或者一刀切。

对于拆迁中的农民我们观察与思考的并不仅仅这么多，我们有这样反复的感受即将农民不假思索的视为弱者是不对的，农民在房屋拆迁中从来就是一个不可或缺的重量级谈判对手。尽管在整体力量上处于弱势，但在面对行政权力时他们也拥有某些不对称的“优势”。一来相较于有法律明文规定（限制）的行政权力，农民较为自由，他们在对比观察甚至是学习有关法规政策之后能够指出行政机关的某些

错误并以此作为讨价还价的筹码之一，他们会娴熟地运用乡村人际关系和舆论（主要不是指媒体、报社）对一些官员施加影响；二来农民善于利用上级政府、人大、法院的力量对地方政府进行牵制，他们懂得联合其他被拆迁农民组成上访或上诉群体的作用，“农民”这个词语在我国行政话语中具有特殊的某种意识形态和战略上的重要意义；三是在面临即时或者紧急的情形时农民往往不惜以生命为要挟，这是他们最后的也是较为有效的手段（现实之中这更多的是一种手段而不真的是要失去生命，这往往是表达农民自己维护利益的决心，很多情形下是没有意识的自发冲动）。除去这些“优势”，农民在拆迁中也表现出某种短视，他们往往只局限于自己的利益，目标明确直白的只剩下“你得多给我多少钱”。未被拆迁农民（邻居）对已被拆迁农民的心态是嫉妒，认为他“赚了”；被拆迁农民之间则是互相攀比和隐瞒。面对拆迁办的某些不公，他们往往是以“不法”对抗“不法”：临时突击建造新房（没有宅基地使用权证）、搭建临时棚、装修房屋、

改变房屋用途、抢先结婚、生育以增加户口或者回迁户口等等。在利益争夺面前，他们表现的有些赤裸裸且是理直气壮。虽然这么做有其现实的基础甚至是制度上的原因，笔者也不是在进行道德判断（准确的说是没有也不应该有道德判断的因素，笔者认为在对农村、农民问题进行调查研究时首先要避免的就是陷入先入为主的无意识的道德

评判），但这并不是和谐，相反它陷入了一种恶的循环：地方政府的“恶”推动农民的“恶”，农民的“恶”又进一步加剧地方政府的“恶”，如此反复，在一片漆黑的“恶”的环境中是没有合法还是非法的顾虑的。这需要政府对待自身的看法的切实转变，少几份获取利益的动机与冲动；同样这也需要广大被拆迁农民态度的转变，去争取自己应得的利益，也应只限于此。农村房屋拆迁需要营造一种善的氛围，一种和谐的环境。这不是单单某一方的责任。

2、农村房屋拆迁中的政府

很多甚至说绝大多数问题都出在这个环节，经调查发现，乡镇的农村房屋拆迁操作较为混乱、任性、不规范，矛盾也比较普遍甚至激烈。很大程度上，这是直接负责、操作房屋拆迁的地方政府部门的过错。

这种过错，调研组总结为：（1）地方政府（更多地为县级市及下辖的建制镇）制定拆迁细则时的许多做法不合理。通常对于房屋拆迁的补偿，市人民政府会统一制订标准，有些市人民政府再授权给县级人民政府。在授权县级政府的地区，县级政府制订的标准往往低于该市的统一标准。按照通常理解，市拆迁办法规定的标准应当适用于

该市整个辖区范围，各县的标准可以高于，但不应低于该标准，因而再授权制订较低补偿标准的做法不够合理。但这种现象却较为普遍的存在。（2）地方政府的许多行为有规避法律、法规的嫌疑，不规范甚至是错误的程序侵犯了被拆迁农民的利益。实践中集体土地上的房屋拆迁往往与土地征用混在一起，例如“净地出让”。征地和出让是两个程序，应当由建设单位申请，政府征用土地，出让给建设单位，建设单位再与原土地使用权人（房屋所有权人）签订协议，进行拆迁。但地方政府往往为了招商引资，将成片集体土地征用，拆除土地上所有房屋设施，然后再将土地出让给外商等，实行所谓“净地出让”（俗称的熟拆）。再例如对本应由国务院或省政府审核决定的农用地征收进行分次征收，以缩小到地方政府自己的权限范围之内。（3）政府代替拆迁人直接参与拆迁。调研组在调查中发现，农民很明显更倾向于直接跟拆迁人而不是与政府签订拆迁补偿协议，但很遗憾的是现实乡土社会中（通州农村）所有的房屋拆迁协议几乎都是政府出面签订的，政府甚至阻止迁拆人（往往是私人房地产公司）与农民签协议（政府给出的理由是统一标准、便于拆迁工作的开展），拆迁人只在协议中以书面的形式出现，俗称‘挂名’。这让我们很不解。按照有关法律、法规规定，政府是不能成为拆迁人和拆迁实施人的，这样既作裁判又作运动员，政府的立场和动机很值得怀疑。也缺乏正当的基础。（4）在与农民有关房屋拆迁的协商中做法不当。地方政府在具体操作中往往修改拆迁条例或者有意模糊拆迁条例。政府往往对条例作对自己有利的解释或修改，具体负责拆迁的拆迁办成员对拆迁条例中所

蕴含的利弊得失有清楚的了解，但他们往往从自己的利益出发，一般不希望村民也有同样的了解，因此拆迁办没有公开过拆迁条例。这样农民面对拆迁补偿协议就不可能做出非常理性的判断，只能根据自己的心理价位并参照其他人的情况。【1】用金沙镇王先生的话讲就是“知道政策的就拿钱了，不知道的就不晓得去要，因此也就没有了。”（5）政府不当地逃避了自己的责任。既然政府亲自出面与被拆迁农民签订协议，那么由此带来的责任理应由政府承当，但调研组所看到的是当纠纷出现的时候，政府往往将拆迁人（多为房地产开发商）推上前台，自己淡入幕后，扮演一个仲裁人的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对簿公堂，政府就可以回避涉讼的责任和义务。......