文献综述

政府创新的原因分析（丁月华2009200528）

一、外部环境

政府作为公共组织是一个不断与环境发生作用的开放系统。公共组织越开放，与其组织环境的关系就越密切，对社会需要就越敏感。面对组织环境的变化，政府只有进行创新才能提高自己对环境的适应力。

1、技术环境

陈振明（2003）认为，技术本身是组织的因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。在今天，信息技术的发展则从多个方面影响着公共组织的结构和行为。

（1）信息技术的应用使组织结构出现“去中心化”的趋势。政府特别是地方政府的最底层与高层通过电子化沟通可及时、方便地进行信息交流，这就是政府创新的表现之一。电子化政府不再需要传统上过多的管理层次，各级管理者的权力在缩小，基层的自主权得到扩大，“去中心化”的结果是大规模的集权化层级结构让位于扁平化网络。

（2）计算机网络的出现使虚拟政府成为可能。虚拟政府基于网络引入了企业式的竞争,调动全社会的力量,具有很高的运行效率。计算机网络使政府传统的科层制的上级控制逐步转向下级的自我管理、项目管理等。[1]

2、经济环境

市场经济的发展，理性与效率观念的倡导，政府传统的强制性资源配置手段已经不能适应环境的发展。必须依靠市场机制来改造公共管理，引入竞争机制与企业家精神来提高政府提供公共物品的效率。王伟（2007）认为，政府作为公共利益的代表机构，必须能够代表公共利益，切实保证公共行政权力、公共利益和公共需求的平衡与健康发展，这就需要政府自身健全政府体制、优化运行机制、完善权责配置、降低行政成本、革新治理工具，以此来提高政府自身的行政效率和效能。[2]

3、社会环境

进入90年代以后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩大。Gilles Paquet (1999)认为，政府、工商界和市民之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。[3]在这种背景下，合作网络应运而生，要求社会各界人士通力合作，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特（1997）所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”作为一种新型的治理模式，合作网络为政府处理公共事务引入了新的机制。[4]

4、舆论环境

公共舆论因素渗透于各种环境因素之中，并形成了相对独立的公共舆论环境。公共舆论有时在很大程度上左右着政府的目标和行为。海尔·G·瑞尼认为：“公共组织需要来自政治科学家所说的公众（或者说是更广泛的、遍布的群众）——特别是关注事态的公众（他们更有组织，对某些机构也更感兴趣）——的支持。”[5]当今社会，媒体高度发达，人们的受教育水平越来越高，人们的权利意识和社会责任感日益高涨，于是舆论愈加发达，其影响力与日具备。由于公共舆论的重要性，政府组织不得不重视与民众的关系。服务型政府旨在公民本位、社会本位理念的指导下，为民众提供更好的服务以获得民众支持，优化舆论环境。

5、知识经济时代的影响

“学习型组织”论认为组织依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它的设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。在“学习型组织”理论的影响下，建立“学习型政府”的要求因运而生。

6、“公民社会”的发展

随着经济的发展，公民素质的提高以及公民意识的觉醒，“公民社会”得到了一定的发展人民开始要求和重视自主权和政治的参与感，。邓正来（2002）认为，公民社会有着较强的集体性自我意识，“集体性自我意识是将自我视为集体之一部分的认知状态，它内含着一种将集体利益置于个人或地区与集团利益之上的规范……正是这种具有广大包容性的集体

性自我意识阻止社会彻底陷入自然状态……假如没有这种市民认同，一个多元化的社会就可能沦落为一场每个人对所有人的战争。市民认同的功能颇似市民社会的管理者。它减弱冲突的强度，缩小相互冲突的要求之间的距离；它制约离心趋向”。【6】俞可平（2000）认为，“由民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理……

公民社会的发展必然直接地间接地影响治理的变迁”。【7】不难看出，俞可平以公民社会为分析中心，认为公民组织对政府行为具有强有力的外部制约，是沟通政府与公民的重要桥梁，公民社会的发展，使政府不得不重视公民的力量以及直面公民的需求，创新途径让公民参与政府决策。

7、非营利组织的发展

最近十几年，非营利组织在中国得到了快速发展，越来越多的人开始关注甚至直接参与这类组织的活动。第三部门的崛起一定程度上解决了政府失灵的问题。康晓光（2011）认为，政府失灵的原因在于：首先，公共产品的需求是有差异的，政府无法满足这种差异性；第二，政府的公共决策反映的是中位选民的要求，因此政府所提供的服务通常是统一的，它不能满足部分群体的特殊需求；第三就是政府官僚体制的不完善导致的政府机构庞杂，缺乏灵活性、高成本、低效率。非营利组织除了作为弥补市场失灵和政府失灵的制度设置之外，非营利组织还作为政府有力的竞争对手，提高了政府提供公共服务的效率，促进了政府公共服务供给效率的提高。20世纪80年代以来，各国纷纷将竞争机制引进公共服务领域，推进公共服务的社会化和市场化，利用非营利组织等参与公共服务的提供。【8】政府要想在竞争中维护自己在公众心目中的地位，避免被非营利组织“击败”，就必须创新机制，提高自己所提高的公共服务的质量。第三部门与政府部门、私营部门在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理社会事务。第三部门的发展，使政府不得不重视第三部门的力量。政府让第三部门参与到公共事务的管理中，以第三部门的优势来弥补政府的不足。

二、组织内部缺陷

组织结构是影响组织运作的关键因素，政府组织结构作为官僚组织的代表，不仅拥有传统官僚组织理性结构设计的正面效果，也产生了始料不及的副作用。政府官僚体制的不完善导致的政府机构庞杂，缺乏灵活性、高成本、低效率。

张成福（2001）认为，传统官僚组织的决策权威集中化造成管理的恶性循环，层级越多，上下沟通越难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张、不信任和管理上的恶性循环；专业分工原则使垂直的权力斗争“水平化”，科层的水平权力加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难；制式化对组织效能压制了工作人员的创新动机并使其对环境变化的敏感性降低；政治科层化所造成的精英统治、权力集中与民主价值相背离；科层组织的理性行为、专业分工、权力作用和严格控制的价值观使组织成员的人格长期受到压制，从而产生异化的心理情感；层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常造成官僚的防卫人格，这种人格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的死亡和焦虑。自第二次世界大战以来，受国家干预和福利国家观点的影响以及计