增减挂钩专项规划存在问题及分析

增减挂钩专项规划存在

问题及分析

Company Document number：WTUT-WT88Y-W8BBGB-BWYTT-19998

摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。

关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标

一、引言

建设用地总量的控制一直是我国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。

[1]2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。[2]尤其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间

位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。

笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。

二、存在问题

1.缺乏合理定位

增减挂钩规划中待拆迁村的数量和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。

增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式是根据目前总农村建设用地容积率

与《村镇规划标准》中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。[3]虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。

2.缺乏微观的土地利用分区系统

虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。

3.缺乏合理的公共参与机制

待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体规划中确定或上级规划部门分配下来的，作为利益相关者的农民难以参与其中。[4]虽然有的增减挂钩规划文本提及公共参与问题，但是参与的途径、设计方案、时间安排等都没有进行明细的说明，对于参与结果也缺乏相关法律法规的有力保证。

4.缺乏合理的资金管理和协调机制

对于资金来源和管理，增减挂钩规划也仅仅在宏观层面上进行说明，而没有结合规划中涉及到的具体工程和专项计划进行进一步的分解，包括在低效利用地和空闲地的确定及整治、安置用地的规划及内部设计、挂钩区土地利用规划等。合理资金管理和协调机制的缺乏，容易导致在规划过程中资金使用的盲目和无计划性，增加规划中成体提高和腐败问题的风险。

三、深层次原因剖析

1.行政管理体制

我国为五级政府管理体制。除中央政府外，还包括省级、地市级、县级和乡级四级地方政府。行政村对于农村和农民的管理并没有纳入国家行政机构，在理论上实行村民自治，但实际上是政府行政管理的延伸。但由于我国行政权力过于集中，造成中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的影响力大于地方或下级政府的自主决策力。而且为了保证中央政府方针政策的贯彻和落实，垂直管理成为我国政府管理中的一大特色，在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。但是这种集权式管理在保证中央政策落实的同时，容易忽略地方政府的实际情况和特殊要求。自改革开放以来，经济建设成为中央政府的重