WTO国内支持规则下的日本农业政策调适-朱满德 江东坡 徐雪高
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回顾 20 世纪 50 年代初，日本大量使用农产品
价格支持措施，如对大米进行价格管制，对小麦、马 铃薯等实施最低保证价格制度，对猪肉、牛肉等采 取稳定价格带制度，对鸡蛋、蔬菜等实施安定基金 制度，对大 豆、油 菜 籽、乳 制 品 等 采 取 差 价 补 贴 制 度，对仔猪、肉用仔牛采用差价补贴与安定基金相 结合的支持措施（ 秦富等，2003 ） 。其中一部分价 格支持措施直至 20 世纪 80 年代才逐步调整，一部 分政策措施则沿用至今。不可忽视的是，世界贸易 组织（ WTO） 《农业协定》对日本农业政策的改革调 整有重要推动作用。1986 年，乌拉圭回合多边贸 易谈判将农业纳入到多边贸易体系，并于 1994 年 形成最终的 法 律 文 本《农 业 协 定 》，各 成 员 需 按 照 《农业协定》的规则和 纪 律 实 施 农 业 国 内 支 持 政 策。根据《农 业 协 定 》的 政 策 分 类，日 本 采 用 的 农 产品价格 支 持 措 施 属 严 重 扭 曲 市 场 和 贸 易 的“黄 箱”政策，受到 WTO 的严格限制，不得超过日本政
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朱满德等： WTO 国内支持规则下的日本农业政策调适
府向 WTO 作出的承诺水平。 为履行在 WTO《农业协定》中所作承诺，日本
政府对国内农业政策进行改革，减少扭曲市场与贸 易的“黄箱”政策使用。1995 年出台《新粮食法》， 开始由直接干预农业生产和流通，转向放松管制、 减少干预、实施市场导向的农业支持措 施。1999 年《粮食、农业和农村基本法》沿着市场化方向，进 一步调整农业政策目标———实现国民生活安定和 国民经济稳定。在此背景下，日本除继续强调“提 高农业自给能力和粮食自给率”，支持农业多功能 性、农业可持续发展，保护自然、生态和环境，改善 农村生产和生活条件等政策开始提上日程（ 冈部 守等，2004） 。例如，对地处山区和半山区等发展条 件不利地区给予农民直接收入补贴，通过稻作安定 经营对策、差价补贴、灾害保险补贴等措施稳定农 民的农业经营收入。其中，对山区和半山区农民直 接收入补贴、自然灾害保险等，属没有市场和贸易 扭曲或者扭曲作用较小的“绿箱”政策，不受 WTO 限制； 对水稻实施的限制产量计划下的收入补贴， 属无需作削减承诺的“蓝箱”政策。此后，2005 年 《食品、农业、农村基本法》提出实施农业经营稳定 政策，针对特定骨干农户（ 目的在于培养农业继承 人和农业经营骨干） 不分品种地对其农业经营收 入进行补贴； 出于农业多功能和可持续发展等考 虑，加大对农地资源、水资源、环境保护等的补贴和 支持（ 李应春等，2006） 。2007 年《水田和旱地农业 直接支付 计 划 》开 始 对 水 田 作 物 和 旱 地 作 物 生 产 给予不同水平的直接收入补贴，其中大麦、小麦、大 豆、油菜、甜菜等作物均纳入补贴范围，对收入下滑 超过 10% 的、已申请加入该补贴计划的农业经营
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《农业经济问题》（ 月刊） 2016 年第 6 期
表 1 日本农业国内支持水平及其构成
年份 1995
国内支持 总水平
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绿箱
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支持总水平 占农业产值 比重（ % ）
资料来源： 根据日本国内支持通报数据整理。下同
2. 日本“黄箱”支 持 水 平 虽 然 较 1995—1997 年有大幅下降，但近年却有明显回升趋势。1995— 1997 年日本“黄箱”支持一直保持在 3 万亿日元以 上，经过大幅削减，1998 年骤降到 8420 亿日元，只 相当于 1995 年的 1 /4。到 2007 年进一步下降到 5218 亿日元。但 2008 年以来日本“黄箱”支持水 平持续增加，2012 年达到 8288 亿日元（ 占农业产 值的 9. 51% ） ，已基本恢复到 1998 年水平，呈典型 的“U”型走势。日本的“黄箱”支持中，微量允许水 平显著 增 加，由 2006 年 376 亿 日 元 持 续 增 加 到 2012 年 2199 亿日元； 虽然综合支持量自 2007 年 4169 亿日元恢复性增长到 2012 年 6089 亿日元，但 只相当于日本承诺的“黄箱”综合支持量约束上限 （ 39729 亿日元） 的 15. 33% ，2001 年以来最高也只
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* 项目来源： 教育部人文社会科学研究青年基金“供需紧平衡格局下提高粮食补贴政策效率研究”（ 编号： 12YJC790296） ，国家自然科学 基金“供需紧平衡格局下我国稻谷生产支持政策效应研究”（ 编号： 71273069） 、“国家粮食安全新战略视角下谷物生产支持政策体系研究” （ 编号： 71473052）
《农业经济问题》（ 月刊） 2016 年第 6 期
WTO 国内支持规则下的日本农业政策调适* *?
□ 朱满德 江东坡 徐雪高
内容提要： 本文通过农业政策沿革的再梳理，利用 WTO 国内支持通报数据，对日本农业国内支 持水平与结构特征进行研究。分析显示，日本按照《农业协定》要求大幅削减扭曲贸易的国内支持， 因此国内支持总水平较 20 世纪 90 年代中期大幅下降，但仍处于高位水平； “黄箱”支持呈现“U”型 变化，“蓝箱”支持大幅增长，日本所有扭曲贸易的国内支持水平持续增长，1998 年以来并没有实质 性下降，高支持、高保护的农业政策也没有本质性变化； 2001 年以来实际综合支持量最高仅相当于 其约束上限水平的 18. 5% ，其“黄箱”政策空间巨大，不可能突破现行农业国内支持规则； 农业政策 支持突出重点、有保有放，“黄箱”支持集中于猪肉、牛肉、牛奶、食糖，“蓝箱”支持集中于大米，“绿 箱”支持以一般服务、环境计划下的支付、生产者退休计划下的结构调整援助为主。
法》，加快农业政策改革调整步伐，经过 3 年削减， 国内支持总水平大幅下降。但是，由于近年国际农 产品市场价格持续下滑，日本农业国内支持总水平 有所回升，2012 年占农业产值的 32. 82% ，仅次于 美国 （ 35. 2% ，2012 年） ，显 著 高 于 印 度 （ 23. 1% ， 2010 年 ） 、欧 盟 （ 22. 1% ，2011 年 ） 、加 拿 大 （ 14. 5% ，2011 年） 、中国（ 13. 6% ，2008 年） 。这表 明日本对农业部门总支持水平仍然较高，高支持、 高保护的农业政策并没有本质性改变。
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注： （ 1） 国内支持总水平等于“黄箱”、“绿箱”与“蓝箱”三者支持水平的总和。（ 2） “黄箱”支持水平包括： 农业综合支持量（ AMS） 水平和微量允许水平。如果对特定农产品“黄箱”支持超过其产值的 5% ，即计入到农业综合支持量当中； 如果没有超过其产值，则反 映在微量允许当中，不计入农业综合支持量。对非特定农产品的“黄箱”支持也是如此。发达成员这一比例为 5% ，发展中成员为 10% ，中国为 8. 5% 。（ 3） 截至 2015 年 7 月，日本向 WTO 最新通报的文件仍为 G / AG / N / JPN /191，数据至 2012 年度。
关键词： WTO； 农业政策； 国内支持； 结构特征； 日本
一、日本农业政策的沿革与发展
世界银行数据显示，2012 年日本人均耕地面 积仅 0. 03 公顷，农业灌溉耕地占 37. 4% ，是典型的 农业资源异常稀缺国家； 尽管日本农业增加值仅占 国内生产总值的 1. 2% ，农业就业占全社会总就业 的 4. 0% （ 此为 2010 年数据） ，处于较低水平； 但谷 物平均单产达 6. 1 吨 / 公顷，农业就业工人人均创 造农业增加值达 4. 6 万美元（ 2005 年不变价） ，土 地产出率和劳动生产率都位居世界前列。自 20 世 纪 50 年代以来，日本政府一直给予农业部门高度 保护和巨额补贴。日本是世界上对农业实行高支 持、高保护政策的典型代表，它以市场价格支持措 施为主导的农业支持体系，与美国以挂钩直接补贴 措施为主导的农业支持体系、欧盟以脱钩直接补贴 措施为主导的农业支持体系，共同构成当今世界农 业补贴支持的三大模式。
单位给予差额补偿（ 王应贵，2015） 。 与欧盟、美国农业政策调整趋势类似，2010 年
日本《食品、农 业 和 农 村 基 本 纲 要 》进 一 步 向 农 业 直接补贴措施转型。例如，继续推行保障农民收入 的直接补贴，以专项补贴等方式引导农户增加战略 性农产品的生产，通过三次产业合作与融合、六次 产业发展实现农业升级、振兴农村经济、提升农村 地区发展活力（ OECD，2013） 。2013 年，日本继续 改革调整国内农业政策，进一步修订农场收入稳定 制度，改革 水 稻 价 格 支 持 政 策，建 立 具 有“日 本 特 色”的农业直接补贴制度（ 黄波等，2014） 。例如， 改革农业经营收入稳定政策（ 又称作“新农业经营 收入稳定制度”） ，不再仅补贴特定骨干农户、专业 农户，而且 补 贴 所 有 存 在 销 售 记 录 的 特 定 农 产 品 （ 包括水田作物、旱地作物及畜产品） 生产者，进一 步提高补贴标准； 以市场需求为导向，调减水稻种 植面积、鼓励水稻规模化和集约化种植，利用规模 效应提高水稻经营效益和效率（ 高强等，2014） ； 围 绕土壤和水资源保护、生态维护、文化传承等农业 多功能，给予各种直接补贴，激活农村地区活力，如 农地水环境保护直接补贴、水土保持补贴、水田综 合利用补贴、弃耕地再利用补贴、环境友好型农业 补贴。日本 政 府 积 极 构 建 包 含 价 格 支 持、稳 定 收 入、注重农业多功能、促进农业农村可持续发展等 在内的“一揽子政策”，创建“日本特色”的农业直 接补贴体系。为此本文将关注日本政府一系列农 业政策改革引发的国内支持水平和结构特征变化， 日本是 否 违 反 WTO 农 业 国 内 支 持 相 关 规 则 和 纪律。
二、日本农业国内支持水平及其变动
根据 WTO 对农业国内支持政策的分类标准， 日本采用“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”政策的支持水平 如表 1 所示，具有如下特点：
1． WTO《农业协定》有效约束了日本的农业国 内支持水平。近年来，1994 年达成的日本国内支 持总水平较 20 世纪 90 年代中期有大幅下降，但仍 处于较高水平。《农业协定》要求各成员以 1986— 1988 年为基期大幅削减具有严重贸易扭曲作用的 国内支 持 措 施。为 此，1995 年 日 本 出 台《新 粮 食
价格支持措施，如对大米进行价格管制，对小麦、马 铃薯等实施最低保证价格制度，对猪肉、牛肉等采 取稳定价格带制度，对鸡蛋、蔬菜等实施安定基金 制度，对大 豆、油 菜 籽、乳 制 品 等 采 取 差 价 补 贴 制 度，对仔猪、肉用仔牛采用差价补贴与安定基金相 结合的支持措施（ 秦富等，2003 ） 。其中一部分价 格支持措施直至 20 世纪 80 年代才逐步调整，一部 分政策措施则沿用至今。不可忽视的是，世界贸易 组织（ WTO） 《农业协定》对日本农业政策的改革调 整有重要推动作用。1986 年，乌拉圭回合多边贸 易谈判将农业纳入到多边贸易体系，并于 1994 年 形成最终的 法 律 文 本《农 业 协 定 》，各 成 员 需 按 照 《农业协定》的规则和 纪 律 实 施 农 业 国 内 支 持 政 策。根据《农 业 协 定 》的 政 策 分 类，日 本 采 用 的 农 产品价格 支 持 措 施 属 严 重 扭 曲 市 场 和 贸 易 的“黄 箱”政策，受到 WTO 的严格限制，不得超过日本政
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府向 WTO 作出的承诺水平。 为履行在 WTO《农业协定》中所作承诺，日本
政府对国内农业政策进行改革，减少扭曲市场与贸 易的“黄箱”政策使用。1995 年出台《新粮食法》， 开始由直接干预农业生产和流通，转向放松管制、 减少干预、实施市场导向的农业支持措 施。1999 年《粮食、农业和农村基本法》沿着市场化方向，进 一步调整农业政策目标———实现国民生活安定和 国民经济稳定。在此背景下，日本除继续强调“提 高农业自给能力和粮食自给率”，支持农业多功能 性、农业可持续发展，保护自然、生态和环境，改善 农村生产和生活条件等政策开始提上日程（ 冈部 守等，2004） 。例如，对地处山区和半山区等发展条 件不利地区给予农民直接收入补贴，通过稻作安定 经营对策、差价补贴、灾害保险补贴等措施稳定农 民的农业经营收入。其中，对山区和半山区农民直 接收入补贴、自然灾害保险等，属没有市场和贸易 扭曲或者扭曲作用较小的“绿箱”政策，不受 WTO 限制； 对水稻实施的限制产量计划下的收入补贴， 属无需作削减承诺的“蓝箱”政策。此后，2005 年 《食品、农业、农村基本法》提出实施农业经营稳定 政策，针对特定骨干农户（ 目的在于培养农业继承 人和农业经营骨干） 不分品种地对其农业经营收 入进行补贴； 出于农业多功能和可持续发展等考 虑，加大对农地资源、水资源、环境保护等的补贴和 支持（ 李应春等，2006） 。2007 年《水田和旱地农业 直接支付 计 划 》开 始 对 水 田 作 物 和 旱 地 作 物 生 产 给予不同水平的直接收入补贴，其中大麦、小麦、大 豆、油菜、甜菜等作物均纳入补贴范围，对收入下滑 超过 10% 的、已申请加入该补贴计划的农业经营
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《农业经济问题》（ 月刊） 2016 年第 6 期
表 1 日本农业国内支持水平及其构成
年份 1995
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2. 日本“黄箱”支 持 水 平 虽 然 较 1995—1997 年有大幅下降，但近年却有明显回升趋势。1995— 1997 年日本“黄箱”支持一直保持在 3 万亿日元以 上，经过大幅削减，1998 年骤降到 8420 亿日元，只 相当于 1995 年的 1 /4。到 2007 年进一步下降到 5218 亿日元。但 2008 年以来日本“黄箱”支持水 平持续增加，2012 年达到 8288 亿日元（ 占农业产 值的 9. 51% ） ，已基本恢复到 1998 年水平，呈典型 的“U”型走势。日本的“黄箱”支持中，微量允许水 平显著 增 加，由 2006 年 376 亿 日 元 持 续 增 加 到 2012 年 2199 亿日元； 虽然综合支持量自 2007 年 4169 亿日元恢复性增长到 2012 年 6089 亿日元，但 只相当于日本承诺的“黄箱”综合支持量约束上限 （ 39729 亿日元） 的 15. 33% ，2001 年以来最高也只
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* 项目来源： 教育部人文社会科学研究青年基金“供需紧平衡格局下提高粮食补贴政策效率研究”（ 编号： 12YJC790296） ，国家自然科学 基金“供需紧平衡格局下我国稻谷生产支持政策效应研究”（ 编号： 71273069） 、“国家粮食安全新战略视角下谷物生产支持政策体系研究” （ 编号： 71473052）
《农业经济问题》（ 月刊） 2016 年第 6 期
WTO 国内支持规则下的日本农业政策调适* *?
□ 朱满德 江东坡 徐雪高
内容提要： 本文通过农业政策沿革的再梳理，利用 WTO 国内支持通报数据，对日本农业国内支 持水平与结构特征进行研究。分析显示，日本按照《农业协定》要求大幅削减扭曲贸易的国内支持， 因此国内支持总水平较 20 世纪 90 年代中期大幅下降，但仍处于高位水平； “黄箱”支持呈现“U”型 变化，“蓝箱”支持大幅增长，日本所有扭曲贸易的国内支持水平持续增长，1998 年以来并没有实质 性下降，高支持、高保护的农业政策也没有本质性变化； 2001 年以来实际综合支持量最高仅相当于 其约束上限水平的 18. 5% ，其“黄箱”政策空间巨大，不可能突破现行农业国内支持规则； 农业政策 支持突出重点、有保有放，“黄箱”支持集中于猪肉、牛肉、牛奶、食糖，“蓝箱”支持集中于大米，“绿 箱”支持以一般服务、环境计划下的支付、生产者退休计划下的结构调整援助为主。
法》，加快农业政策改革调整步伐，经过 3 年削减， 国内支持总水平大幅下降。但是，由于近年国际农 产品市场价格持续下滑，日本农业国内支持总水平 有所回升，2012 年占农业产值的 32. 82% ，仅次于 美国 （ 35. 2% ，2012 年） ，显 著 高 于 印 度 （ 23. 1% ， 2010 年 ） 、欧 盟 （ 22. 1% ，2011 年 ） 、加 拿 大 （ 14. 5% ，2011 年） 、中国（ 13. 6% ，2008 年） 。这表 明日本对农业部门总支持水平仍然较高，高支持、 高保护的农业政策并没有本质性改变。
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注： （ 1） 国内支持总水平等于“黄箱”、“绿箱”与“蓝箱”三者支持水平的总和。（ 2） “黄箱”支持水平包括： 农业综合支持量（ AMS） 水平和微量允许水平。如果对特定农产品“黄箱”支持超过其产值的 5% ，即计入到农业综合支持量当中； 如果没有超过其产值，则反 映在微量允许当中，不计入农业综合支持量。对非特定农产品的“黄箱”支持也是如此。发达成员这一比例为 5% ，发展中成员为 10% ，中国为 8. 5% 。（ 3） 截至 2015 年 7 月，日本向 WTO 最新通报的文件仍为 G / AG / N / JPN /191，数据至 2012 年度。
关键词： WTO； 农业政策； 国内支持； 结构特征； 日本
一、日本农业政策的沿革与发展
世界银行数据显示，2012 年日本人均耕地面 积仅 0. 03 公顷，农业灌溉耕地占 37. 4% ，是典型的 农业资源异常稀缺国家； 尽管日本农业增加值仅占 国内生产总值的 1. 2% ，农业就业占全社会总就业 的 4. 0% （ 此为 2010 年数据） ，处于较低水平； 但谷 物平均单产达 6. 1 吨 / 公顷，农业就业工人人均创 造农业增加值达 4. 6 万美元（ 2005 年不变价） ，土 地产出率和劳动生产率都位居世界前列。自 20 世 纪 50 年代以来，日本政府一直给予农业部门高度 保护和巨额补贴。日本是世界上对农业实行高支 持、高保护政策的典型代表，它以市场价格支持措 施为主导的农业支持体系，与美国以挂钩直接补贴 措施为主导的农业支持体系、欧盟以脱钩直接补贴 措施为主导的农业支持体系，共同构成当今世界农 业补贴支持的三大模式。
单位给予差额补偿（ 王应贵，2015） 。 与欧盟、美国农业政策调整趋势类似，2010 年
日本《食品、农 业 和 农 村 基 本 纲 要 》进 一 步 向 农 业 直接补贴措施转型。例如，继续推行保障农民收入 的直接补贴，以专项补贴等方式引导农户增加战略 性农产品的生产，通过三次产业合作与融合、六次 产业发展实现农业升级、振兴农村经济、提升农村 地区发展活力（ OECD，2013） 。2013 年，日本继续 改革调整国内农业政策，进一步修订农场收入稳定 制度，改革 水 稻 价 格 支 持 政 策，建 立 具 有“日 本 特 色”的农业直接补贴制度（ 黄波等，2014） 。例如， 改革农业经营收入稳定政策（ 又称作“新农业经营 收入稳定制度”） ，不再仅补贴特定骨干农户、专业 农户，而且 补 贴 所 有 存 在 销 售 记 录 的 特 定 农 产 品 （ 包括水田作物、旱地作物及畜产品） 生产者，进一 步提高补贴标准； 以市场需求为导向，调减水稻种 植面积、鼓励水稻规模化和集约化种植，利用规模 效应提高水稻经营效益和效率（ 高强等，2014） ； 围 绕土壤和水资源保护、生态维护、文化传承等农业 多功能，给予各种直接补贴，激活农村地区活力，如 农地水环境保护直接补贴、水土保持补贴、水田综 合利用补贴、弃耕地再利用补贴、环境友好型农业 补贴。日本 政 府 积 极 构 建 包 含 价 格 支 持、稳 定 收 入、注重农业多功能、促进农业农村可持续发展等 在内的“一揽子政策”，创建“日本特色”的农业直 接补贴体系。为此本文将关注日本政府一系列农 业政策改革引发的国内支持水平和结构特征变化， 日本是 否 违 反 WTO 农 业 国 内 支 持 相 关 规 则 和 纪律。
二、日本农业国内支持水平及其变动
根据 WTO 对农业国内支持政策的分类标准， 日本采用“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”政策的支持水平 如表 1 所示，具有如下特点：
1． WTO《农业协定》有效约束了日本的农业国 内支持水平。近年来，1994 年达成的日本国内支 持总水平较 20 世纪 90 年代中期有大幅下降，但仍 处于较高水平。《农业协定》要求各成员以 1986— 1988 年为基期大幅削减具有严重贸易扭曲作用的 国内支 持 措 施。为 此，1995 年 日 本 出 台《新 粮 食