PPP养老模式：现状、问题与对策

PPP养老模式：现状、问题与对
策
摘要：随着我国人口结构的变迁,养老产业供给与需求失衡日趋严重，养老市场规模不断扩大，社会资本逐渐参与到养老服务中，PPP养老模式推行正当时，在这一背景下我们对财政部181个PPP养老项目进行梳理，指出其中的问题及国际经验借鉴。

一、前景广阔：需求旺盛，供给不足，PPP养老模式正当时
近年来中央政府鼓励社会资本进入公共服务领域，鼓励PPP模式的发展，我国养老产业需求与供给的失衡也促进了PPP模式在养老产业中的发展。

（一）养老产业市场规模巨大、需求不断增长
1.人口老龄化日趋严重、为PPP养老模式推广奠定基础
目前我国人口结构有两个显著的特点，一是老年人口总数及占比逐渐增多，二是14岁以下的少儿人口总数及占比逐渐减少。

如下图所示，10年间14岁以下少儿人口在我国总人口中的占比从20.27%降至16.49%，且少儿人口的总数也在减少；而65岁以上老人的人口总数及在总人口中的占比均是增加的。

显而易见，照此下去，中国人口总数会快速下滑，越来越少的年轻人需要赡养越来越多的老年人。

另外全社会需要照料的失能、半失能老人不断增加，留守老人逐渐增多，已经形成的“421”成员结构模式使每个家庭负担的养老成本明显增大，家庭养老模式难以为继，在这一背景下，我国的养老模式由家庭养老向社区和机构养老转变。

而目前我国已经有部分省市养老金出现短缺，政府单方面已经无法独立解决中国养老问题，势必需要社会资本的参与。

2. .养老服务的市场前景广阔，吸引民间资本进入。

养老产业包括生产性产业和服务性产业，一般包括五个领域，第一，老年用产品领域；
第二，老年照料和生活服务领域；第三，老年住宅和养老设施领域；第四，老年金融、保险服务领域；第五，老年教育、文化、休闲等领域，每个领域的市场规模潜力都非常大，具体而言包括以下几个方面。

第一、我国老年人群消费能力不断增强。

随着我国经济的增长，老年人收入水平也在逐渐提高，退休人员养老金已由2005年的700元左右提高到2015年的2200元左右。

中国老龄科学研究中心数据显示，城市老年人的离退休金、再就业收入、亲朋好友的资助也在逐年增长，老年人购买能力逐年增长。

其次，老年人消费倾向明显增强。

随着收入的增长，老年人的消费观念也发生了改变，由被动消费向主动消费转变，另外当前五十岁人的收入水平较高，价值观、消费观念时代潮流相吻合，这些人退休之后，其购买力水平更高。

第二、社会养老服务需求规模不断扩大。

目前理论界对社会养老服务需求规模的计算通常按照“标准消费人”的计算方法，假设处于劳动年龄的人为消费标准人，而老年人的消费低于劳动年龄人的消费，与标准消费人相比，假定老人消费水平是劳动年龄人消费的70%，按照这一方法计算，2015 年我国老年人口消费支出总量有2万多亿元，比2000 年增加3倍多。

随着我国老年人口数量的迅猛增长和居民收入水平的提高，我国老年人的消费支出总量仍将不断增长。

第三、我国社会养老服务产业发展潜力巨大。

在人口老龄化加速的背景下，我国正经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，与此相应的养老需求如衣食住行看病等需求将逐步释放出来，因此老年餐饮、保健、文化娱乐、康复、旅游等方面的前景可期。

（二）、养老产业供给不足
我国人口老龄化、少子化进程的加快，使得家庭养老模式不可持续，因此目前急需突破原有的养老方式，但从现实情况来看，我国目前的养老服务体系与社会养老需求之间存在巨大差距，主要体现在以下三个方面。

第一养老服务设施严重不足，如我国养老床位不但低于发达国家5%～7%的比例，也低于发展中国家2%～3%的平均水平。

第二，护理人员短缺且专业技术服务水平低；第三，民办养老机构发展迟缓且入住率较低。

根据国家统计局数据，2014年中国每万人卫生人员数量为56人，远远落后于发达国家，另外2014年中国每万人医疗卫生床位数为48.45张，难以与未来的庞大需求匹配。

另外，由于知识结构等因素的制约，相
对于年轻人群，老年人对于互联网等方式并不熟悉，限制了其在网上挂号的使用，因此老人对医疗资源的可得性与年轻人相比较差。

二、PPP养老模式现状
基于人口结构变迁、养老现状及养老产业市场，我们可以得出PPP养老模式具有巨大的市场潜力，实际上目前PPP养老模式已经在快速发展，因此我们对财政部PPP养老项目状况进行梳理。

具体情况如下。

（一）、财政部PPP养老项目总体状况
截止至2016年3月24日，财政部全国PPP综合信息平台项目库共有养老项目181项目，金额总计约为人民币1197.83亿元。

其中财政部示范项目5项，省级示范项目12个，市级示范项目7个，其它项目157个。

（二）、PPP养老项目的地域分布
全国PPP综合信息平台项目库有181个养老项目，其中山东、贵州、四川三省项目数名列三甲，项目个数分别为41个、36个、19个，占项目总数的50%还多。

金额方面山东以469.65亿元独占鳌头，远超出第二名贵州。

（三）、PPP养老项目的进展
按全国PPP综合信息平台项目库的划分，PPP养老项目可分为识别、准备、采购、执行与移交五个阶段。

181个PPP养老项目中目前还没有一个进入到移交阶段，处于识别阶段的项目最多，数量高达132个，金额高达753.39亿元人民币；执行阶段的项目数有13个，金额为194.61亿元。

（四）、PPP养老项目的投资领域
项目的投资领域以养老业、医养结合、老年公寓为主，三者项目数分别为88、38、38个，其中养老业的投资金额总计人民币576.9859亿元，医养结合项目的金额居第二位，总计324.6479亿元。

（五）、项目运作模式与回报机制
181个PPP养老项目中以BOT、BOO运作的项目数分别为101、55个，占比超项目总数的90%。

金额更是如此，以BOT模式运作的项目金额为690.01亿元，占总金额的58%，以BOO模式运作的项目金额为427.14亿元，占总额的36%。

回报机制有政府付费、使用者付费及可行性补助三种，使用者付费项目总金额970.5747亿元，占比高达81%，政府付费项目最少，仅占项目总金额的4%左右。

三、PPP养老模式的主要瓶颈
从对财政部全国PPP综合信息平台项目库181个项目梳理中，我们发现目前PPP养老模式存在以下问题。

（一）、区域分布不均、金额相差悬殊
金额方面山东以469.65亿元独占鳌头，远超出第二名贵州，更不用谈其它省市了；另外，PPP养老仅分布在19个省市，即使是这19个省市中，仍有9个省市项目数不超过5个。

（二）、投资领域集中
从投资领域看PPP养老重点投向医养结合、养老公寓等领域，物质投入超过精神关怀，已经成型的421人口结构使得很少有子女能在老人身边，对于老人而言，现在更需要的是精神关怀，而目前PPP养老资金投向仍以养老业、医养结合项目为主。

（三）、运作模式与回报机制单一化、同质化
在运作模式中BOT、BOO模式占比超过90%，回报机制中使用者付费仅占81%，可行性缺口补助与政府付费项目仅占16%，政府将养老问题推向社会的倾向严重。

（四）、老人支付能力整体较弱与使用者付费机制相冲突
现行PPP养老模式以使用者付费为主，而老人支付能力整体较弱。

由于长期城乡二元结构不平衡及养老金制度不完善等因素，致使老人支付能力整体较弱。

根据2010年第六次人
口普查数据，目前农村老人主要生活来源中，占比最高的群体是家庭成员供养，其他依次为劳动收入与离退休金/养老金，城市中老人的收入中养老金的占比较高，但与其所在城市的生活水平相比，其养老金收入很难负担其养老支出，因此老人支付能力整体较弱的现象并未完全改变。

另外文化观念等因素制约以房养老等方式的推广。

目前城市中以房养老等方式“叫好不叫座”现象普遍，大多数老人希望将房子留给子女，而不崇尚自己享受的生活观制约了以房养老等方式的推广；而在农村中，养儿防老现象普遍，出现了许多老人宁愿待在家中不去敬老院的现象。

四、从国际经验看PPP养老
结合我国目前的状况，国际经验借鉴主要有英国的社区养老、日本的介护险制度以及瑞典的“高福利+私人参与”模式。

（一）、英国模式：社区养老
从上世纪90 年代起，英国家庭养老的模式不再流行，而是以社区养老模式为主。

英国政府将养老问题纳入社区，采用社区养老模式。

这种模式以社区为依托，通过为老人提供居家服务、家庭照顾、托老所等形式保障老人的生活，同时为提高服务质量与降低成本，又引进市场竞争机制，政府与社会资本方合作对老人提供医疗保健服务。

这种模式的优点在于能够使老年人生活在自己熟悉的社区，而不会有被抛弃感，深受老人的欢迎。

（二）、日本模式：介护险制度
介护是指以照顾日常生活起居为基础、为独立生活有困难者提供帮助。

其基本内涵为自立生活的支援、正常生活的实现、尊严及基本的人权的尊重和自己实现的援助。

日本的介护工作始于20世纪80年代末，当时的日本已经进入老龄社会，独居老年不断增加，护理从业人员的年龄普遍偏大，出现老年人照顾老年人的现象，而日本老年人又喜欢居家养老，不愿离开家庭，很难找到合适的照顾者。

基于这种情况，日本在1997年12月通过“介护保险法”，2000年4月正式实施。

保险对象为居住在日本的40岁以上者（包括外国人），其中65岁以上为第一被保险者，40至65岁为第二被保险者。

国家负担保险费的50%，使用者自付10%另外40%由地方承担，且允许社会资本或私人资本参与盈利，这种模式平衡了市场的供给、
需求和利益三者之间的关系，既培育了老年人护理市场，又增加了透明性与公平性。

（三）、瑞典模式：高福利+私人参与
瑞典以高福利著称，其养老也体现出这一点，就养老费用而言，政府承担大部分养老费用，甚至高达费用的96%，但又引入私人经营参与的机制。

其主要管理模式为政府设置养老机构，如老人活动中心、老人公寓等，由私人经营，或者是政府资助养老机构，由非政府组织承办。

由以上三个国家养老模式的经验可以看出，养老并不是政府或个人单方面的事，需要社会各方参与为老人创造老有所养所依的生活环境。

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文章来源：元立方金服。