基本公共服务绩效评估

基本公共服务的绩效评估

基本公共服务绩效是指基本公共服务既定目标的实现程度，它主要表现在两个方面，基本公共服务的政府的目标的实现程度；二是居民需要的满足程度，也即绩效界定中的直接产出和间接产出

党的十七大政治报告把基本公共均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。当前不少地区把实现基本公共服务均等化作为地方发展的重要战略目标，正在有条不紊，扎扎实实地推进。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角等全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。开展基本公共服务绩效评估是推进基本公共服务均等化的一项重要技术，应当纳入到基本公共服务均等化实施战略中。

一、基本公共服务的绩效

“绩效（Performance）是活动对象的行为和结果表现，是所有对象追求的终极目标，因而在各类研究中都受到广泛的关注。把绩效延伸到政府工作领域，那么，“政府绩效就是‘政府行政管理活动所取得的业绩、成就和实际效果’”。无论如何，绩效作为一种产出结果和状态，体现为是否有效，是否令人满意。因此，绩效可以指效率（efficiency），也可以指效果（effectiveness），可以指直接产出（Outputs），也以指间接产出（Outcomes）。我们把它们视为

对绩效进行量度的四个要素。通常，从国际经验看，无论对于政府绩效，还是非政府组织的绩效的评估，以上四个要素都是要考虑的。

从直接产出和间接产出出发，笔者把基本公共服务绩效界定为，人们享受基本公共服务的水平和对于这种享受的主观感受与满意程度，它包括客观的基本公共服务水平和主观的基本公共服务感受。客观的基本公共服务水平是指在一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的基本公共服务的数量和质量；主观的基本公共服务绩效是指人们对于一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的基本公共服务的数量和质量的主观感受和满意程度。客观的基本公共服务绩效和主观的基本公共服务绩效共同构成科学意义上的基本公共服务绩效，缺一不可。作为经济社会发展终极目标的人通过直接获得基本公共服务来得到最基本的满足，客观供给和主观感受在个体身上最终得到体现，基本公共服务目标也在此得以实现。

主观的基本公共服务感受表明，基本公共服务绩效是一个集经济、社会、文化、精神于一身的综合体。之所以这样说，是因为基本公共服务绩效与福祉有一定的关联。现代国家发展经济，推动社会进步，创造财富的目的就是让人民获得更多的福祉。国际经验表明，人民福祉是人民能够享受的经济社会发展的终端成果，是人民对于发展成果的客观享受和主观体验。经济发展本身并不一定自动带来人民福祉的提高。近年来，一些英国经济学家发现，在英国，尽管经济获得了史无前例的繁荣，但是英国居民或社区并没有感到这种经济繁荣使他们的生活更好。数据显示，在过去的30年中，英国的经济成倍增长，但是人们的幸福指数却徘徊不前。发展和人民福祉并不是一回事，虽然没有经济发展就不

会有福祉。

基本公共服务绩效，一方面决定于人们从政府或者说是从二次分配中获得的收入以及通过这些收入购买的基本公共服务和基本公共服务物品；另一方面取决于基本公共服务的供给状况。基本公共服务的供给包括三类，一类是政府的资金投入和政府直接提供的公共服务，主要是公共财政在社会发展领域的支出和政府在社会领域的服务，特别是基本的社会公共服务；二是社会的服务，包括社会组织对于参与和提供的基本公共服务；三是企业供给的基本公共服务。这是基本公共服务供给的主要模式或方式，它们直接影响基本公共服务的质量，或者说是绩效。主观的基本公共服务是基于价值角度和居民需求层面展开的评价，是一个国家或地区（广义概念而非特定的区域）所能提供给居民以及外来人口所能感受和拥有的日常生活所需要的设施、环境、技术、服务等的总和。其中，政府的公共服务是构成主观的基本公共服务的基础，在此基础上，还包括社会自组织系统内可能提供的服务，如社区组织、志愿组织、慈善组织等。后者正在成为影响基本公共服务绩效变化的越来越重要的因素。从微观角度而言，基本公共服务绩效是指城市或区域能满足每一个居住者生活个性化需要的水平，它使城市或特定区域更具功能性，更符合特定群体（比如弱势群体等）的生理、心理特征（如智障者、残疾人等）和特定时期（如战争、灾害）所急需的特殊服务（如应急救助、抗灾抢险）等。

一般来说，基本公共服务的目标不会是单一的，通常是多元的，所以，基本公共服务绩效评估的手段也不会是单一的。从政府建立基本公共服务项目来说，它涉及到三种责任，政治责任、财政责任和管理责任。就其政治责任来说，主

要是实现社会公平与公正，这就要看居民享受基本公共服务的水平和普遍性（即要看基本公共服务供给，也要看居民对基本公共服务的满意程度，还要看基本公共服务对居民长期发展的影响）-基本公共服务均等化的水平；就其财政责任来说，作为政府的公共财政支出，政府对其必然会有产出效率要求，这一目标很大程度上可以通过投入产出实现，提高政府在基本公共服务领域的投资效率，会缩小政府财政支出的缺口，减轻政府的财政负担，换句话说，就为公众提供更多的基本公共服务；就其管理责任来说，这主要是指供给方式和服务质量，例如人们发现“在大城市区减少多样性和提高最大生产者的主导地位将会降低而不是提高绩效”。

二、基本公共服务均等化体现了其绩效的公平性

开展基本公共服务绩效评估具有重要的现实意义，一是可以评价政府基本责任的落实情况；二是可以评价公民基本权利的实现情况；三是可以评价发展的社会属性；四是看实现公平正义的状况。

人们非常关注绩效评估中的公平性问题。笔者认为，基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上。历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一，均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义，的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；第二，均等化必须集中在单一目标上；第三，均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四，均等化标准必须基于财政能力均等化；第五，均等化的标准