政府治理的能力与要素结构

浅谈政府治理能力的要素与结构之政策执行

政府治理能力的强弱，不仅关乎政府合法性及调节经济社会的能力，而且也直接关乎老百姓的安居乐业及享受社会福利的程度。从政府治理能力的要素和结构出发，着重探讨政府在政策执行上的问题，对增强我国政府治理能力有重大的意义。

自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政管理理论研究的范式变革。以治理为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的公共治理模式。2006年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设正式纳入国家治理范畴。政策执行力的高低本质上是政府执行力的具体体现。在公共治理范式下研究提升政府治理能力的政策执行的机制具有重要的意义。

（一）政府治理能力的概念

20世纪80年代末，治理理念在西方新公共管理运动中产生，政府治理能力则是在该理论兴起之后，运用它研究政府在“多中心”治理体系中能力和作用的一个新概念。关于政府治理能力的定义，虽然目前学术界还没有完全统一和明确，但是有研究者对政府治理能力提出过类似的界定。例如，施雪华认为“政府综合治理能力”是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的货现实的能量或力量的有机整体。李献策在总结施雪华的基础上，给出了自己的定义为，政府在多元治理时代的网络治理体系中，治理国家事务和社会事务所具有的潜在的货现实的能量和力量，是政府治理的质量和水平的综合反映。而这一切都可以归纳为政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量，而且这种治理所要达到的境界是善治，其应以最大限度地增进公共利益所具有的能力。较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。

（二）政府治理能力的构成要素

针对政府治理能力的构成要素问题，不同学者给出了不同的答案。经过分析和综合，笔者认为研究者们从以下几个方面阐述了政府治理能力的构成要素。而今天着重谈到的是政府治理能力的结构要素中的政策执行。

政策执行的概念

所谓政策执行，是指政府组织通过对政策目标机方向的准确把握，精心设计、实施方案，并对政府的各种资源进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地实施政府的公共政策，达成既定政策目标的能力和力量。政策执行力是尤其自身标志的，是政府职能部门执行政策时候把我的“尺度”、“速度”、“力度”、“角度”的具体体现。

（三）政府治理理念对政策执行的意义

1、治理理念有益于政策制定的科学化。治理强调的公民参与使得政策制定时能考量多方利益，听到不同的声音，从而使得政策制定体现出科学品格，使政策更能符合最广大人民群众的根本利益。其次，治理理念将导致政策执行方式的人性化。治理强调合作的权威，政府不再是社会的中心角色，这样，政策在执行过程中将会更加注重政策对象的感受，政策执行的工具也会更为人性化。再次，治理理念将导致政策执行方式的社会化。在治理范式下，更多的主题将参与到社会管理，参与到公共政策的执行中来，使政策执行日益具有社会化的形式。政策执行方式的社会化将推动政策执行主体间的竞争，促使政策执行效率的提高和质量的改善。

另一方面，随着市民参政的深化，各种利益的诉求将得到充分的表达，各种立意见

的冲突将不可避免。在多元价值并存的现在社会，各种利益主体的矛盾是影响政策执行力提升的重要因素，如何有效地协调和平衡将会是一个巨大的挑战。

2、政策执行弱化的主要表现

1. 政策执行失真

政策执行者对政策本身的原有内容进行部分扭曲变形或完全改变原有政策内容或实质目标指向，导致政策失真。其表现在，政策虚化，地方政府的不作为，只是简单地宣传一下政策，做做表面文章，或者象征性的选择其中的部分执行。

2.政策执行缓慢

政策执行的速度是衡量政策执行力的一个重要指标。但政策执行疲沓、政策实施缓慢在某些地方可常常见到。

3.政策执行乏力

政策执行力度的大小与政策执行力呈正相关关系。执行力度大，则表现为高效执行力，执行力度小，则表现为低效执行力。政策执行乏力使得许多政策无法到位，出现了许多缺位现象。其主要表现在政策执行人员对政策死板硬套、采取消极的执行态度，执行并不愿意花大力气，走形式主义。

4、政策执行呆板

政策执行主体缺乏主观能动性，缺乏对政策内容了解和认同。因此，不能很好地理解和领会政策的精神实质，不能把政策和当地的实际情况结合起来，而是机械的照搬政策，使得政策失去灵活性和生命力。

（三）政府治理能力中政策执行失败的表现

政策执行的失败的主要表现有

我国地方政府政策执行失败的主要表现有：（1）政策的虚假执行，或称政策的敷衍执行，即政策制定出来，并未得到真正的落实，只是做一些表面的文章，以会议落实会议，以文件落实文件，使政策成为一纸空文；（2）政策的照搬（机械）执行，许多地方政府政策执行人员不知道变通，一律死搬硬套，不会用变化发展的眼光看问题，不会具体问题具体分析；（3）政策的附加执行，即许多地方政府政策执行者根据自己或本部门的利益，在政策中加入一些新的内容，或搞“土政策”；（4）政策的歪曲（盲目）和替代执行，即由于受地方政府政策执行者素质、能力的影响，对政策理解错误，使其执行起来走样、变形；（5）政策的损缺执行，或称政策的选择执行或政策利用，是政策执行者对政策断章取义、各取所需，使政策内容残缺不全，整体性功能得不到发挥：（6）政策的抵制执行，政策执行者对政策不认可，产生抵制情绪，使政策执行不到位：（7）政策的被动执行，不推不动，得过且过，消极怠工，严重影响政策执行效果; (8)政策的越位执行，对于对自己有收益的政策，贪权夺利，胡乱插手。

二、地方政府政策执行失败的成因

造成地方政府政策执行失败的原因是夺方面的是多方面的，我们可以从以下几个方面来看。

（一）从政策本身来看。主要是由于政策本身的特点复杂性、态性所决定的，其内容具有综合性和无序性，其对象多而负责，其所处环境是不断发展变化的，会不断与新政策产生冲突，另外，事情的不确定性都严重影响着政策的质量。一个政策如果本身质量就有问题，那其执行的效果肯定不会好。

（二）从政策的制定来看

（1）我国地方政策制定的主体主要是政府官员，缺少政策咨询机构，专家意见的建议没有得到足够重视，民众的参与更是少之又少，因而导致其所制定出来的政策科学