完善中国公共权力的路径分析

三、完善中国公共权力的基本路径


1、我国现行公共权力运行存在的缺陷：
一是公共权力过分集中，权力运作不透明，缺乏公共监督。中国 “一把手犯罪”现象的屡治不绝其根源即在于此； 二是在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，一方面是原 来公共权力架构的失效，另一方面，新的公共权力架构又没有完 全到位或还没有发生作用，这也是中国公共权力腐败存在的深层 次原因，作为中国制度变迁过程中的腐败，并不在于中国现实的 公共权力本身，而在于两种体制交替的过程中，致使“公权”与 “私权”发生交易的机会相对较多所导致的公共权力价值取向的 迷失； 三是国家公共权力干预全面减少的同时，社会范围内新的协作模 式发展的停滞所造成的制度真空。 四是公共权力的运行机制与新的经济运行方式缺乏相应的和谐， 利益关系未能得到圆滑的调节与制度保障，进而导致公正与效率 的双重落空。
三、完善中国公共权力的基本路径

⒊公开。腐败害怕“阳光”，公开是公共权力最理想 的防腐剂。在我国各级政府中所推行的政务公开、厂 务公开和村务公开的“三公开”活动，被视为公共权 力公开透明的“测量器”。今后要进一步规范和完善。 要把“三公开”与民主评议制、检查通报制、以及乡 镇、街道聘请群众监督员等民主监督的方式、方法结 合起来，使群众关心的问题，能够通过“三公开”得 到回答和解决。其次，政府要公开人事管理权、财权 和重大事情的决策处理权，各级政府的负责人，尤其 是“一把手”对个人的重大活动、生活待遇、工作情 况等都应最大限度予以公开，使自己时刻暴露在“阳 光”下接受群众监督。最后，要允许公共领域存在 “异议”，甚至要为其存在创造良好的客观环境。
一、当代公共权力的价值目标──公正与效率



何谓公共权力，就是政府治理的权力。现代政府的“治理权力”主要聚焦于对 社会公共产品的生产与分配上。而公共产品具有两个明显的特征：“非排他性” （nonexcludability）和“非竞争性消费”（nonrivalrous consumption）。 非排他性是说不可能排除那些不付费的人享受某种物品或服务的好处。非竞争 性消费是指即使不付费者享受了某种物品或服务，对于产品或服务的提供方也 不会增加成本，更不会减少付费者所得到的享受份额。 私有产品首先是“排他性”（excludability）的，即它是对私有产品的占有权 进行选择时的排他性分配且具有独占性；其次是一种“竞争性消费” （rivalrous consumption），即对于产品或服务的消费权是通过竞争性的付费 而获得的。在市场合约条件下，私有产品的价值只有通过交易才能实现。在交 易过程中，掌控交易的私人权力不可遏制的欲求交易结果的效益（利润）最大 化。高效率才会有高效益，效率与效益的高度一致性决定了私人权力的价值取 向只能是一元化的效率原则。 公共产品的特征则要求公共权力针对所有的社会成员都应该是普适的。这一权 力的普适性决定了公共权力的价值取向首先是追求对所有的社会成员的公正。 其次，公共权力的载体──公共行政作为一种具体的管理活动，和其他的管理 活动一样，其终极目标只能是效率。这种二元化的目标诉求决定了公共权力的 价值取向是公正与效率。
20世纪80年代的“新公共管理”再造政府行政的改革就是针对传 统公共行政下官僚制的效率低下展开的。改革特征是： 其一，在管理模式上，兼顾市场与政府，减少行政干预。 其二，在管理方式上，借鉴企业的管理方式，引入以绩效为本的 管理方法，运用新的激励机制提高政府的行政效率。 带来的问题是：是公共权力在追求管理效率的同时而导致了社会 公正的失衡。
完善中国公共权力的路径分析

通过对公共权力价值目标—公正与效率的研究， 揭示了其二元化价值取向的内在矛盾及其实现 途径：在动态博奕中获得“次优选择”。认为 20世纪80年代以来西方行政改革的理论诉求 与实践轨迹都是致力于通过对公共权力的改革， 追求管理效率或社会公正的平衡。我国公共权 力的价值取向同样是二元化的公正与效率。公 共行政中的种种问题与弊端的根源是公共权力 运行机制导致公正与效率失衡的结果。进而针 对我国公共权力所存在的机制缺陷提出了“压 缩、规范、公开”的改革路径。



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三、完善中国公共权力的基本路径

⒈压缩。市埸经济要求，政府公共权力的职责范围必须具有限度， 这是压缩公共权力的内在动因。要压缩公共权力，首先要确立公共
权力的主要范围;其次，公共权力的压缩意味着政府的权力运作必须从 市场领域退出，这样才能将政府从既是裁判员又是运动员的双重角色中 解脱出来最后，压缩公共权力要在不影响党和政府的总体调控能力的前 提下，尽量压缩公共权力的总量和类型，结合机构改革，转变政府职能， 收紧权力运行的程序。为此，在工作内容上，将具有相关性和互补性的 各种权力综合在一起，总体研究实施方案
结论三：

公共权力本身也存在着公正与效率缺失的可能性，由 于公域是一个非交换的领域，是市场原则的永恒禁区， 公共权力所具有的不可交换性，决定着政府及其公务 员所掌握的公共权力亦是不具有交换性的。权力寻租 所导致的腐败正是违背了这一原则，它是公共管理者 为一己私利而运用手中的公权与私权交易的结果，并 由此丧失了公共管理的公正性。同时，公共权力的主 体是唯一的，这就意味着公共权力为政府所垄断，垄 断的词义是“排他性控制”和“独占”，这与市埸竞 争是根本对立的，垄断排斥竞争，缺乏竞争的垄断必 然是低效率的。这就是当政府介入市场而导致“政府 失败”的根源。



90年代发韧于美国的“新公共服务范式” 的修正：

他们提出：在民主社会里，公共权力的治理框架， “对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生 产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和 公共利益这一更广泛的框架体系之中。”
其主要的观点是：⑴公共管理是“服务”而非“掌舵”，且是服 务于公民而不是顾客。公共权力的重要的作用就在于帮助公民表 达和实现他们的共同利益，而非试图驾驭社会；⑵公共利益是目 标而非副产品；⑶公共权力的责任并不是单—的，它不应当仅仅 关注市场，也应该关注公民利益，重视公民权和公共服务；⑷贯 彻人本主义，重视人而不只是生产率。在管理和组织的方法方面， 新公共服务理论强调“依靠人来管理”的重要性。因此公共组织 如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作， 它们最终就更有可能获得成功。
结论二：

对于公共权力而言，一方面公共管理自身需要追求效 率，另一方面社会对公共权力的期望和要求则是尽可 能地实现社会公正。实际上，公共权力所肩负的公正 与效率的双重任务是一对二律背反的矛盾体。从整个 近代公共行政实践的历史看，当它因应社会的要求而 追求公正时，往往牺牲了效率；当它突出了效率指向 时，往往丧失了公正。所以，在实践中，公正与效率 是公共权力无法兼得的矛盾着的两极。从实质上认识， 当代公共行政改革所同时追求的公正与效率只不过是 要求得二者之间的平衡点。它对公正与效率双方而言 都不是一种最优抉择，而是一种次优选择。且这种 “次优选择”总是通过动态的博奕来实现。
一、当代公共权力的价值目标──公正与效率


结论一：
私人权力与公共权力无论其性质、存在的前提，还是 其活动方式都是根本不同的，因而对二者活动范围的 规范也有着本质的区别。前者被限制于“私人领域” （私域）；后者被限制于“公共领域”（公域）。这 是没有交集的“两域”，所以两种权力在活动范围上 是不能相互进入的，当私人权力进入公共领域或者公 共权力进入私人领域，都将导致权力的异化而错位， 进而破坏社会秩序，引发一系列负面效应。

⒉规范。由于政府压缩公共权力有一个限度，所以通过压缩权力 来完善公共行政同样有一个限度。对存留的公共权力必须通过法 律法规和工作制度加以规范，使公职人员难以滥用自己的权力。
它首先就意味着公共权力必须受到一定的限制，政府活动必须遵循一定 的规则；这些规则应是由公意决定并为民众所熟知的。其次，人与人之 间在法律上应是平等的，公共权力应严格限于制定和执行针对所有人的 形式规范，而不应针对特定群体制定特别政策，即法治下的政府所制定 的规则必须是普适性的规范。最后，问题还不在于仅仅考虑如何通过法 律来规范权力，更重要的在于如何用法律规则约束各种各样的公共权力。
二、实现公共权力的路径依赖：公正与效 率的动态平衡


完善公共权力的过程，就是追求公正与效率“次优选 择”动态博奕的过程。对于公共管理来说，公共权力 的运行始终围绕着公正与效率这一对核心矛盾，旨在 谋求其二者的结构性平衡，并成为其永恒追逐的价值 目标。 当代公共管理模式的解构与重建无不是围绕着这两大 目标展开的。