如何界定同一环境违法行为

如何界定同一环境违法行为

张武丁

在执法工作中，环保人员要面对各种各样的环境违法行为。然而，在对同一违法事实的数个违法行为的认识上，却常常存在分歧，以至于在案件的处理上乃至处罚上，会同时存在适用数个不同的法条都“合法”的情形，处理结果也就不尽一致。

究其原因，其实质是：对什么是同一环境违法行为存在不同的理解，甚至存在模糊不清的界定标准，因此，需要对《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则，也即：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”有一个完整、科学、正确而合理的理解。

第一，对一事不再罚原则的完整理解是其适用范围。罚款是行政机关强制违法当事人在一定期限内交纳一定数额的钱款而无条件承担给付义务的处罚形式。该原则的可用范围只是“罚款”这一行政处罚，而不是可以宽泛到其他种类；但如果法律规范规定了其它形式的处罚，则是可以作出相应处罚的。对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚，对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚相适应，保护当事人的合法权益，具有重大作用。

第二，对一事不再罚原则的科学理解是其构成要件。《行政处罚法释义》对一事不再罚原则的释义解释是：对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。

首先是同一事实的正确理解，其是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。这个要件的适用和理解就要根据法条的规定和违法事实，也就是要把法条上规定的理论违法行为变成现实的违法行为。在生产生活领域内，当事人依其意志所实施的各种违反环境保护法律规范能够产生法律后果的行为，但并非所有都是能够产生受法律追究的环保违法行为；只有那些具备法律规定的构成要件的行为，才产生法律予以相应追究的法律效力，而不具备法定要件的则不产生相应法律处罚的后果。《环境行政处罚办法》第十一条第二款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”这种规定

也即是另一事实了。

从违法事实所包含一个或者数个违法行为的关系角度，认定同一环境违法行为，对描述行为人实施的环境危害行为的特征，阐明构成要件，揭示个数形态的本质属性，剖析不同形态的特征并科学界定其区别，进而确定个数形态使用的处断原则具有决定作用。环境违法行为不以行为人主观的认识和故意为要件，而以法律规定的客观事实为标准。因而，有些形式上具有数个处罚的某些特征，而实质上仅仅构成一个可以处罚的条件；如继续实施的违法行为、想象竞合和结果加重等的情形；连续实施的违法行为、牵连实施的违法行为以及可以为其他处罚吸收的环境违法行为的等等。这就要求执法人员对法条的本质理解要达到一定的程度，又要求对违法事实有一个全面而透彻的认识。

第二十二条【立案条件】环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。

经审查，符合下列四项条件的，予以立案：

（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；

（二）依法应当或者可以给予行政处罚；

（三）属于本机关管辖；

（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。

第二十三条【撤销立案】对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。

第二十四条【紧急案件先行调查取证】对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。

第二十五条【立案审查后的案件移送】经立案审查，属于环境保护主管部门管辖，但不属于本机关管辖范围的，应当移送有管辖权的环境保护主管部门；属于其他有关部门管辖范围的，应当移送其他有关部门。

第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

其次是对同一理由的合理理解。同一理由是指同一法律依据。一事不再罚的并处和不同机关对同一违法行为进行不同的处罚是有相同之处却并不相同的两个概念。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，也是合法的。

因此，对同一理由的合理理解，应当紧扣两点：第一点是，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；但是如果依法应当对同一违法行为并处数种处罚的，行政机关依法给予其中一种处罚后，在给予其它应并处的行政处罚，是不违反“一事不再罚”原则的。第二点是，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据不同的法律规范，也即不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。

坚持一事不再罚原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚。在不同法律的规范中，往往存在对同一领域的社会关系进行交叉调整的情形，也就必然造成同一行为违反不同的法律规范。在处罚的适用上，可能会存在数种处罚种类及其处罚程度，并且罚种之间也不像刑法罚种那样具有明显轻重不同的等级顺序，但是，只要弄清楚如何界定同一环境违法行为，就能确定应当适用最为恰当的一种处罚，从而避免出现多种看似都“合法”的情形。

例如有人举报，反映一家企业把黑黑的污水排放到河里。执法人员裸眼一看就能判断超过了河水可接纳的标准，执法人员要适用《水污染防治法》第七十四条规定的排放水污染物超过国家或者地方水污染排放标准的条款；经化验还查出重金属汞含量超标，似乎应当适用该法第七十六条（二）规定的将含有可溶性汞的剧毒废渣向水体排放予以处罚；又发现该企业根本就没有建设污水处理涉设施，则认为应当适用该法第七十一条规定的建设项目的水污染防治设施未建成、未验收，主体工程即投入生产使用予以处罚；进一步调查又发现该企业就没有任何环评手续，又有的人认定应当适用《环境影响评价法》第三十一条第二款规定的未经报批环境影响评价而投入生产，由有权审批该项目环境影响评价文件的环保行政主管部门予以处罚；再追下去，竟然发现这是一家未经登记的黑作坊，属于关闭取缔对象，而应当依据《水污染防治法》第七十八条规定的不符合国家产业政策条款，应当由县级以上人民政府予以责令关闭。对这一起违法行为，就存在着对同一违法事实的数个违法行为，应当以吸收关系选择最合适的一条予以适用，而绝不是可以选择的适用多个法条中的一个，否则就违反了本质的行政管理职责。单就罚款这个种类而言，只能由一个处罚机关适用一次。