财政预算绩效管理

财政预算绩效管理的新路子

——陕西省榆林市的改革实践

预算绩效管理源于上世纪40年代的美国，但是其后对于它的研究与应用陷入了一段时间的停滞。但是从20世纪70年代开始，由于石油危机等冲击导致西方主要国家相继陷入了政府支出不断膨胀、经济增长停滞、财政危机严重的局面。面对着严峻的国际国内形式，以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的OECD国家进行了以结果为导向的预算绩效管理改革，实施预算绩效评价并积极应用评价结果。其中又以美国的“重塑政府运动”最为成功，它将预算绩效管理水平上升至了一个新的层次，并且于1996年结束了美国长达40年的财政赤字，成效举世瞩目。

我国自从2003年开始部门预算改革，标志着我国预算制度改革的正式启动。而其后进行的一系列部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项制度改革，取得了较好成效，构建了良好的制度环境。随着我国公共财政体系的不断完善，政府预算工作重心也逐渐由怎样“分钱”而转向怎样“用钱”，财政预算工作不再是公共资源的简单再分配，而是通过逐步加强对于公共资源的使用全过程的管理，缓解有限的公共资源与近乎无限的公共需求之间的矛盾。我国政府预算绩效管理正是在这样一个大环境下逐步推行，堪称是一场“无声的革命”，是政府理财理念的一次理性回归，更重构了财政与其他各部门之间的关系。目前，从中央到地方，

均设立了专门的绩效业务管理处室，特别是地方政府更是积极参与到预算绩效管理的探索中，形成了各地具有鲜明特点的预算绩效管理实践经验。

一、预算绩效管理的一般分析

（一）预算绩效管理的内涵

1.预算绩效管理的定义

预算绩效管理，或称为目标-效果导向管理，是公共财政支出绩效管理的简称，是指预算部门根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的公共财政管理制度。具体说来，“绩”是指财政支出需要达到的业绩目标，也就是支出所要达到的目标或者计划，而这种目标或者计划最好使用量化指标来表示，从而利于考评。“预算”是指为了达到这一量化的业绩目标所需的拨款额，即公共产品或者劳务的成本，其中存在两种情况——一是能够量化的成本，这部分成本通过政府公开标准化支出来计算；二是不能量化的成本，这部分成本由政府进行公开招标、政府采购等方式来进行间接衡量。“效”是指公共产品业绩的考核与预算相挂钩的方式。

预算绩效管理制度具有长期性、稳定性以及全面性，并且将融入部门日常的工作中，对其工作行为以及财政资金使用起到规范、约束以及评价作用。预算绩效管理制度并不仅仅局限于事后绩效评价，其应用应当贯穿预算编制、执行、事后评价以及结果应用全过程。2.理论层面分析——尼斯坎宁模型

尼斯坎宁于1973年提出了著名的“官僚产出模型”。他认为，官僚是非常重要的，因为官僚们在制定和执行计划方面有着极其宝贵的知识，而且他们任职时间往往长于选出来的官员，对各种规章制度了如指掌。他同时也指出，官僚也是有着自己的利益诉求的，而不仅仅是机械地与被动地履行民众代表的意愿。在市场导向的私人部门里，一个人的目标可能是使其所在公司尽可能能地多赚钱，这样个人的薪金也随之增加。相反，官僚们则要关注于官位的特权、公共声誉、权利和官职，因为对他们而言，增加货币收益的机会微乎其微。而权利、地位等都与官僚的预算规模大小呈现正相关，因此他得出结论：官僚们的目标是追求预算资金最大化。也就是说，官员本身也是“经济人”。但是与一般意义上的经济人不同的是，官僚是在政治市场上的“经济人”，他们服从的是“管理效用函数”，此函数的变量不是个人收入，而是薪水、为他工作的员工人数及其工资以及知名度、特权、权利或地位。具体可以从以下的模型曲线进行分析：

图1.尼斯坎宁的官僚产出模型

如图中所示，横轴表示官僚的产出Q，Q代表的可能是当地高速公路里程数，也可能是国防部储存的导弹数，也可能是高等教育的提供数。纵轴代表美元数。曲线V代表控制预算的立法提案人认定的每一Q水平的总价值。V线的斜率是产出的边际社会效益，其图形是根据边际收益递减这一合理假定画出来的。C表示提供每一产出水平的总成本，其斜率表示每单位产出的边际成本，C是根据边际成本递增的假定画出。在效率的要求下，效率产出是在边际成本等于边际收益时的产出（MV=MC）。但是对于官员们来说，只生产Q*产量是不能够满足其管理效用函数需要的，他们会在预算约束条件下生产Q’,但是Q’不是效率产出。此外，官僚们会努力宣传其活动，以便提高提案人对于受益程度的评价——使V曲线向上移动，这样Q’就会向右边移动，从而使得官员们的扩大预算规模的目标得到满足。

对于我国实际情况来说，每个部门负责人都有扩大本部门预算的意愿，即为了争取达成在任期间更多“政绩”的目的，向上级部门争取更多的财政资金；而我国地方官员的任期制度，使得这种意愿在其任期内更为强烈。这种意愿带来的各种争取财政预算资金的扭曲行为（“跑部钱进”，跑项目等），为了满足当地官员的“管理效用函数”，将会导致预算资金的重复与低效率利用，产生大量政绩工程。预算绩效管理就是要在预算管理全程融入“绩效”的观念，评估是否应该投入财政资金，论证其可行性以及必要性，在此基础上进行预算资金的运营及管理，有效的避免了预算资金的浪费，实现财政有效率的运行。（二）预算绩效管理的重要性

1.加强预算绩效管理是践行科学发展观的迫切需要

科学发展观的核心是以人为本，而以人为本体现在预算工作中就是要落实财政预算资金“取之于民，用之于民”的本质。公共财政取之于民，来源于民众缴纳的税费；同时根据委托-代理理论，政府部门应当落实社会公众受托责任，提供高效的公共产品和服务。预算绩效管理是在当前条件下对于有限财政资金的科学配置与利用，使其产生应有的社会效益。通过预算绩效管理，能够破除长期以来财政工作中的“重分配，轻效益”的错误认识，提高公共资金使用的效益，提高公共产品与服务的质量，最终受益者始终是广大民众，这也与以人为本的核心内容密切相关。

2.加强预算绩效管理是推进财政科学化精细化的迫切需要

财政的科学化精细化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握财政工作规律，健全管理制度和运行机制，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，优化业务流程，切实提高财政管理水平和资金使用效益。从绩效管理的角度来看，目前存在的问题主要有预算编制粗放、编制与执行部门相脱节、预算没有真正的结果导向、资金使用效果不明显等。加强预算绩效管理，就是运用科学的绩效评价体系，配合严密的财政管理体制，客观评价财政支出的经济以及社会效果，并以此为依据指导下年度预算工作。这样能从根本上提升各级部门关于财政科学化精细化管理的认知水平，实现“奖优罚劣”的目的，为财政资金的有效使用提供制度保障。

3.加强预算绩效管理是建设高效、透明政府的迫切需要