传统公共行政
传统的公共行政模式概述
传统的公共行政模式概述一、引言在现代社会中，公共行政作为政府的核心职能之一，扮演着至关重要的角色。
而传统的公共行政模式，作为公共行政领域中的一种重要范式，对政府组织和公共服务的运作方式产生了深远影响。
本文将对传统的公共行政模式进行概述，从其定义、特点和影响等方面展开论述。
二、传统的公共行政模式的定义传统的公共行政模式是指在过去长期形成并一直延续至今的一种公共行政实践方式。
在这种模式下，政府通过自上而下的方式进行权力分配和决策，运用层级式管理机制来指导和监督公共事务的开展。
传统公共行政模式强调权力的集中和行政的垂直管理，注重规章制度的执行和执行效率的提高。
三、传统公共行政模式的特点1.行政权力的集中：传统公共行政模式下，政府部门拥有绝对的行政权力，决策和管理几乎全部集中在政府内部。
2.层级式管理机制：传统公共行政模式倡导严格的层级制度，形成明确的管理体系，上级机构对下级机构进行指导和监督。
3.执行效率优先：传统公共行政模式重视执行效率，推崇规章制度的执行和行政控制的加强。
4.强调公共服务的普惠性：传统公共行政模式注重政府的公共服务职能，追求为广大民众提供均等的公共产品和服务。
四、传统公共行政模式的影响•行政效率的提高：传统公共行政模式下，政府通过权力集中和规章制度的执行，能够有效提高行政效率，推动公共事务的顺利开展。
•管理体系的稳定性：传统公共行政模式建立了较为完善的管理体系，通过层级式管理机制保障了政府管理体系的稳定和有序运作。
•公共服务的覆盖面扩大：传统公共行政模式强调公共服务的普惠性，能够实现对广大民众的公共服务覆盖，促进社会公平和稳定。
五、结语传统的公共行政模式在现代社会仍然发挥着重要作用，但也受到了一些挑战和批评。
在不断变化的社会环境下，传统公共行政模式需要与时俱进，注重权力下放、创新管理模式，以适应社会发展的需求。
只有在不断改革和创新的过程中，传统公共行政模式才能更好地适应当下社会的变化，实现政府管理的现代化和人民服务的便捷化。
对传统公共行政三大理论的认识
13122204 邓敏行政132 对传统公共行政三个理论的认识公共行政的发展经历了一个漫长的历程，19世纪前的早期行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河流域每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔，早期的行政系统是“人格化”的，以私人关系为基础，效忠于某个亲戚、庇护人或政党；此后，随着社会的发展，传统的公共行政模式应运而生，在19世纪的中后期正式确立下来，传统的公共行政模式是“非人格化”的，以规则为基础，效忠于制度本身；传统的公共行政模式尽管是公共部门中持续时间最长也最为成功的理论，但它现在正在被取代。
虽然他并没有突然间消失，他的因素也仍然存在，但是，他的理论与实践现在已被认为是过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。
但传统公共行政曾取得辉煌的成功，无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处，现在，让我们走进传统公共行政模式的世界。
传统的公共行政模式最早可追溯到19世纪中期的英国。
其理论基础主要来源于美国的伍德罗•威尔逊和费雷德里克•泰勒的理论、德国的马克思•韦伯以及英国1854年《诺斯科特-特里维廉报告》。
在1854年，《诺斯科特-特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的之前考试制度”来选拔。
该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，已分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。
《诺思科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。
一、韦伯的官僚制理论(Bureaucracy theory)传统行政模式最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据绩效招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职；等等。
威尔逊提出的观点认为，政治官员应该负责制定政策，行政部门则应当负责执行政策。
第二章传统的公共行政模式Convertor
第二章传统的公共行政模式第一节传统公共行政模式第二节对传统公共行政模式的批判第一节、传统公共行政模式请思考以下问题：1、传统公共行政模式的基本原理有哪些？2、传统公共行政模式的特征是什么？3、传统公共行政模式的理论基础有哪些？1、传统公共行政模式的基本原理官僚制；最佳工作方式；通过官僚组织提供服务；奉行政治行政二分法；公务员追求公共利益；职业官僚队伍；执行命令不承担责任。
2、传统公共行政模式的理论基础威尔逊的政治行政二分法；泰勒的科学管理理论；马克斯韦伯的官僚制理论；英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》。
一、早期的行政1、早期行政的特点：人格化的，即以效忠国王或大臣等特定个体私人关系为基础；结构松散；面向特殊人群。
2、早期行政的弊端腐败：裙带关系、买官卖官等；政党分赃制。
请思考：什么是政党分赃制？政党分赃制政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。
它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。
1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。
1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职轮换制，排斥异己，给党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。
由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。
这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。
美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。
随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。
但其影响仍时有出现。
二、19世纪末20世纪初的改革：传统公共行政1、英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》:职前考试，择优录用；取消恩赐制，建立功绩制；行政中立；政策与行政分离。
2、1881年加菲尔德总统被刺事件；美国1883年的《文官法》（《彭德尔顿法》）。
公共行政、公共管理的历史演进过程
公共行政、公共管理的历史演进过程从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。
（1）传统公共行政。
主要是指从19世纪末到20世纪30年代的公共行政。
传统公共行政学着重从制度、体制的构架与研究上寻求提高公共行政效率的途径。
所以，威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古立克、厄威克等着重研究的是公共行政的组织结构与原则，以及分工、层级节制体系、法令规章及工作标准，把专业分工原理广泛地引入公共行政之中，提出了职能化、专业化管理的原理；总结概括出了管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化一法律化”的组织形态，强调公共行政运作应以法律为规范。
（2）行为科学公共行政。
主要是指从20世纪30年代到60年代的公共行政。
行为科学公共行政学着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径。
所以，以巴纳德为代表的社会系统学派，以西蒙为代表的决策理论学派，以波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦达夫斯基等为代表的公共政策分析与执行学派综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，使公共行政研究从体制结构的研究转向了公共行政行为的研究，将公共行政所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果上。
传统公共行政和行为科学公共行政这两个发展阶段，使用了不同的概念、理论、方法与研究模型。
公共行政研究根植于领导艺术、经济效率与政党关系等方面；以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位；公务员的专长也受到高度重视；平等与公正的问题在公共行政学理论中没有受到重视。
以效率、效益为导向的技术视野是这两个阶段上公共行政的标志。
（3）系统权变公共行政。
20世纪60年代后期，以塔尔科特˙柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、里格斯等为代表的行政学家采用系统分析方法，从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间的动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能、高效率。
(完整word版)试比较传统公共行政、新公共行政及新公共管理三种理论模式的异同
试比较传统公共行政、新公共行政及新公共管理三种理论模式的异同。
一、传统公共行政产生于19世纪末20世纪初，随着西方各国工业化的推进，为适应工业时代的政府管理而逐步建立和发展起来。
传统公共行政模式重视行政组织的改进，注重机构、过程和程序以及行政原则的完整与统一，并以行政效率的实现作为最高目标。
其基本特点包括三个方面：1、强调行政管理的一般性或普遍性原则。
该学派认为，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍性或一般性原理。
传统公共行政学者们一方面要使行政管理的研究领域成为一门独立的学科，另一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都愿意致力于一般行政管理原理的研究。
2、行政官僚价值中立原则。
传统公共行政理论强调行政官僚应恪守价值中立原则，公务员不应该有明显的政治倾向，公务员的主要任务是执行政治领导者的蕨裁决，并且相信这些裁决的正确性，行政部门处于政治领导的正式控制之下，由常任的、中立的官员任职，不偏不倚的为任何政党服务，并执行政治官员制定的政策。
3、强调以效率原则作为公共行政的最高标准。
对于传统公共行政学者来说，效率不仅仅是手段，而是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高准则，公共行政应该围绕“促进政府管理变得合理化合高效率”而展开。
二、新公共行政的观点源于上世纪60年代末70年代初公众关于社会公平与人权的价值观，1968年明诺布鲁克会议主张，以参与、一致同意、共同理念、互信、甚至“人类的爱”等思想为基础，开创美国行政学的新时代，竖起了新公共行政的旗帜。
新公共行政理论以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观作为核心内容和关键性问题。
不仅认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标，从而把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。
新公共行政在对传统公共行政批判的同时阐明了自己的观点：1、新公共行政突破了传统公共行政政治行政二分法的框架。
第二讲 传统的公共行政模式
四、威尔逊与政治控制
在传统的行政模式——最引人注目的是威斯敏斯特制 度——中，政治控制主要有三个方面： 责任与义务的明确关系 一个部门或机构有两种基本的角色：向政治领导 提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源 ，以便政策得以执行。通过部门的等级结构，每 一个公务员在技术上对内阁，并最终对人民负责 一般认为，政策问题（属于政治官员的正式领域） 与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的。
固定薪金原则
公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。 他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位 升迁。
通过等级结构升迁
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三、韦伯的官僚制理论
评论
官僚制模式和公职人员地位这两项原则旨在创立一种尽 可能得到最高技术效率的制度
一种正式的、非人格化的制度可以根据纯客观的考 虑为执行专门化职能的原则提供最大限度的可能性 。决策将会并且应当依据“可靠的规定”作出，“ 不考虑个人因素”。 职能专门化原则意味着提高生产力；权力等级制 和规章制度有助于决策的确定性；制度的非人格 化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。 决策的制定不能独断专行。
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三、韦伯的官僚制理论
公职人员的地位（韦伯所列六条） 与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到 明显的“社会尊重”。 公职人员属于地位高于普通公民的精英。 纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个 由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。 通过功绩而不是通过选举或恩赐制来招募公职人员终 身任职，以获得公正的服务。 通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚 制组织中是如此。 终身任职和全职职业。
组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域 ，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必 不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案 例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组 织运用规定的一致性。
传统公共行政管理理论
传统公共行政管理理论公共行政管理是指政府部门在执行公共事务过程中所涉及的管理和运作。
传统公共行政管理理论通过对公共管理传统观念的总结和借鉴，提出了一系列解决公共管理问题的理论和方法，对于指导公共管理实践有着重要的意义。
本文将对传统公共行政管理理论进行介绍和分析，探讨其思想内涵及其在现代公共管理实践中的启示和局限。
传统公共行政管理理论形成于19世纪末20世纪初的西方国家，主要包括传统公共行政理论、组织理论、管理功能理论和行政管理理论等。
它们共同构成了现代公共行政管理的理论体系，为公共管理实践提供了理论支持和方法指导。
首先，传统公共行政管理理论强调了公共管理的目标和职能。
其主要观点是政府是公共利益的代表者，公共管理的首要目标是保障公共利益的实现。
在此基础上，公共管理的主要职能包括规划、组织、领导、协调、监督、评估等，以实现政府的决策目标和社会的公共利益。
这一观点强调了政府在公共管理中的主体地位和责任，为现代公共管理的实践提供了指导。
其次，传统公共行政管理理论强调了组织和管理的重要性。
其主要观点是要通过合理的组织结构和科学的管理方法，提高公共管理的效率和效果。
这一观点提出了管理科学和组织行为学的概念，使公共管理的组织管理得到了科学化和理性化，为提高公共管理的效率和质量提供了理论基础。
再次，传统公共行政管理理论强调了行政管理的专业化和规范化。
其主要观点是要通过专业化的行政管理人员和规范的行政管理程序，提高公共管理的专业水平和法治性。
这一观点强调了行政管理的规范性和科学性，为公共管理的现代化提供了重要的保障。
最后，传统公共行政管理理论强调了行政管理的社会责任和公民参与。
其主要观点是政府和公民应该共同承担公共管理的责任，通过促进公民的自治和参与，建立开放透明的政府和社会。
这一观点使公共管理的行政决策更加民主化和人性化，为建设和谐社会提供了理论基础。
综上所述，传统公共行政管理理论虽然在当今公共管理实践中已经有所不足，但它仍然具有重要的理论和实践价值。
对传统公共行政三大理论的认识
13122204 邓敏行政132 对传统公共行政三个理论的认识公共行政的发展经历了一个漫长的历程，19世纪前的早期行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河流域每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔，早期的行政系统是“人格化”的，以私人关系为基础，效忠于某个亲戚、庇护人或政党；此后，随着社会的发展，传统的公共行政模式应运而生，在19世纪的中后期正式确立下来，传统的公共行政模式是“非人格化”的，以规则为基础，效忠于制度本身；传统的公共行政模式尽管是公共部门中持续时间最长也最为成功的理论，但它现在正在被取代。
虽然他并没有突然间消失，他的因素也仍然存在，但是，他的理论与实践现在已被认为是过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。
但传统公共行政曾取得辉煌的成功，无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处，现在，让我们走进传统公共行政模式的世界。
传统的公共行政模式最早可追溯到19世纪中期的英国。
其理论基础主要来源于美国的伍德罗•威尔逊和费雷德里克•泰勒的理论、德国的马克思•韦伯以及英国1854年《诺斯科特-特里维廉报告》。
在1854年，《诺斯科特-特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的之前考试制度”来选拔。
该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，已分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。
《诺思科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。
一、韦伯的官僚制理论(Bureaucracy theory)传统行政模式最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据绩效招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职；等等。
威尔逊提出的观点认为，政治官员应该负责制定政策，行政部门则应当负责执行政策。
传统的公共行政模式 ppt课件
斯坦福·诺思科特和查理斯·特里维廉是当时的财政大 臣格拉斯顿的助手。
1853年，《关于建立英国常任文官制度的报告》
统一规定被录用文官的年龄标准。低级文官限制在17—21岁 之间，高级文官限制在19—25岁之间。
文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连任。那时文官实际上是常任的， 许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。
不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的来自国王 的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。
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美国早期的行政
政党分肥制（Spoil） 在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。 建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000人。 华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦 卑的人是真正的伟人。 第二任总统联邦党人约翰·亚当斯离任前的 “午夜任命”。 第三任总统民主党人托马斯·杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出 数倍的官员。
政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面， 行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事 情。
政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因 此就是政治。
行政与政治又密切相关。行政管理的领域是一种事务性的领域。 行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前 就开始了的一门学问。行政科学是我们本世纪的产物，并且几乎 是我们这一代的产物。
再次，理性官僚制高扬科学精神，抛弃经验管理，抛弃了经验 管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，把知识、 技术和效率置于重要地位，使得官僚制“精确、迅速、明确、 精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、 节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚 体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效 果。”“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度。”
传统公共行政
传统公共行政模式产生的背景、理论基础、内容、特点及缺陷。
1、产生的背景19 世纪,西方行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。
针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治——行政分离、文官制度和泰勒主义。
2、理论基础、特征传统的公共行政的特征是：行政部门处于组织领导人的正式控制之下；建立严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的，中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益的激励；不偏不倚的为任何执政党服务；不是制定政策而是仅仅执行政治官员做出的决策。
传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，主要来源于美国的伍德罗.威尔逊和弗雷德里克.泰勒的理论、德国的马克斯.韦伯理论以及英国1854年《诺思科特—特里威廉报告》。
3、内容（1）韦伯的官僚制理论韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。
与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。
组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。
官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。
早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。
早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。
但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。
以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制，至少在理想状态下如此。
传统公共行政模式
四、韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论产生的社会背景
• 当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和 其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型 的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。
• 为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精 确的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向 “理性”和“高效”。
一、引言
• 传统公共行政模式的理论基础来源：
① 美国的伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论； ② 德国的马克思·韦伯的理论； ③ 英国1854年《诺斯科特—特里维廉报告》(Northcote-Trevelyan
Report)。
传统的公共行政模式是公共部门目前为止持 续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的 典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时 代的需要。
的著作。
1907年韦伯获得一笔可观的遗产，也使他得以继续专心研究无须担忧 经济问题。 1910年，他和腾尼斯，齐美尔一起创建德国社会学学会并担任学会秘 书数年。 1920年6月14日韦伯因患急性肺炎不幸去世，终年56岁。
四、韦伯的官僚制理论
《论中世纪商业团体的历史》1889
《罗马农业史及其对国家法和私法的意义》1891
“2.……行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体 制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以普遍标明的原则，合理 地维护团体制度所规定的利益”；
“3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令，所 以要服从非个人的制度，他的号令是以制度为取向的”；
“4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；
极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合 法统治地位。
二、早期的行政
传统行政模式
梅奥与人际关系理论
人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一 个理论
人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的 社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反 应的机器
人际关系学派的根源是社会心理学，尽管在某些 方面有所不同，但它和科学管理一样成为公共行 政中具有持续影响的传统思想
梅奥：人际关系理论的创始人
韦伯对公职人员地位的阐述
个体的公职人员占有很重要的地位 担任公职被认为是一种职业，需要经过考
试和严格的课程培训
现代公职人员
与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明 显的“社会尊重”
纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的 通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制
组织中是如此 公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定
政治与行政二分法与政治控制
政治行政两分促使传统行政模式形成了三 大政治控制特点。
责任与义务的明确关系
政策问题（属于政治官员的正式领域） 与行政问题（留给公务员处理）是严
格分离的
行政被认为是匿名的、中立的，也就 是说任何决策或政策都与个人无关，
它们只能以部长的名义来执行
政治与行政分离——二分法——理论是传 统的行政模式的主要组成部分
埃尔顿·梅奥在20世纪30年代进行了一系 列实验，通过这些试验，他发现，工作群 体的社会因素是管理中最重要的因素
冲突是不正常的，也是可以避免的，管理 部门和工人之间不一定必然存在对抗
在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍 桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半 是由对工人的关注而引起的，包括金钱刺 激在内的其他因素，并不起很重要的作用
长久以来，它被广泛地认为是一种神话， 尤其是认为对规避责任特别有用
从传统公共行政到公共管理
不足
采取了一种形式主义或静态的研究方法，只
注重对官僚体制的分析，忽视了对非正式组 织和行政管理过程的研究； 将政治和行政截然分开，忽视了政治因素对 管理过程的影响，将丰富多彩的行政管理现 象或活动仅仅抽象为若干管理原则； 效率的标准被不恰当过分推崇，价值因素如 公平标准等被忽视。
（二）新公共行政
标志性事件：1968年9月，在怀特· 沃尔多的
号召和资助下，32位年轻的公共行政学者在 美国纽约州锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议 中心聚会，探讨公共行政学的发展问题，提 出了“新公共行政学”。
2、新公共行政学对传统公共行政学的批判
（1）突破了传统公共行政政治与行政二分法的框 架； （2）新公共行政学派提出了民主行政的思想，并 且认为政治民主与行政民主并重； （3）批判传统公共行政理论把效率作为公共行政 的头号公理，强调应把社会公平放在首位，同时也 强调公平与效率之协调与统一； （4）注重行政过程中 的价值、伦理因素； （5）重新探索行政组织理论研究的视角和演进地 途径。
3.对于行善是必要的权力，即政治权威的行使，会被某些人所篡用，他 们抓住机会，利用这样的权力来谋求私利，损害他人，除非政治权威是 分立的，不同的权威组织得可以相互制约和控制。 4.公益物品和服务依靠为各种组别的决策制定者所作出的决策，每个集 体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策结构持续地作出有益的 决策。公共行政在政治的范围之内。
罗伯特· 达尔《公共行政学的三个问题》（载于美国《公 共行政学评论》1947年6期），指出了传统公共行政学遇到
的三个问题：（1）公共行政学与规范价值的关系问题；（2）
公共行政学与人类行为的关系问题；（3）公共行政学与社 会环境的问题。 达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可 能的，除非（1） 规范价值的地位弄清楚了；（2）人在公 共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测； （3） 有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国 家边界和历史经验的原则和概括” 。
传统公共行政的原理
传统公共行政理论一、时期界定:从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的论文《行政学研究》开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。
二、背景介绍:19世纪西方行政面临三大问题：1.行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附”关系维持，由此滋长了裙带关系和官场腐败;2.公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下3.“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右，行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡，政府政策难以连续有效地进行.三、理论支撑:政治行政二分理论、官僚制理论1.政治行政二分理论政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。
该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。
布隆赤里--明确提出应当对政治与行政加以区分。
他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。
这两种活动的区别在于:“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。
伍德罗威尔逊-—“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的.行政管理的问题并不属于政治问题。
"“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。
"伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括:(1)行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。
(2)行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。
(3)行政的实质：行政与政治二分法(4)行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。
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一、传统公共行政模式产生的背景、理论基础、内容、特点及缺陷。
1、产生的背景19 世纪,西方行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。
针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治——行政分离、文官制度和泰勒主义。
2、理论基础、特征传统的公共行政的特征是：行政部门处于组织领导人的正式控制之下；建立严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的，中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益的激励；不偏不倚的为任何执政党服务；不是制定政策而是仅仅执行政治官员做出的决策。
传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，主要来源于美国的伍德罗.威尔逊和弗雷德里克.泰勒的理论、德国的马克斯.韦伯理论以及英国1854年《诺思科特—特里威廉报告》。
3、内容传统的公共行政包括3个方面的内容：（1）韦伯的官僚制理论韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。
与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。
组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。
官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。
早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。
早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。
但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。
以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制，至少在理想状态下如此。
档案的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。
这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。
在各种规定和非人格化的基础上，很自然会形成严格的等级制度。
当特定的个体离开组织时，这种制度及其规定会保持不变，同时他也注意到了工作在官僚机构中的人的任期和条件。
与《诺斯科特-特里维廉报告》一样，韦伯的官僚理论也要求，通过功绩而不是通过选举或恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。
固定薪金的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。
（2）威尔逊的政治与行政二分威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成的。
如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。
政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。
因此传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。
二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同”。
在传统的行政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的。
简言之，政治官员应作出决定；而公务员则执行他们的决定。
政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任。
政治官员应依靠其政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。
这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化，规定禁止同时任职和交换位置。
政治官员应由全体选民或其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。
政治公职应有任期的限制，任期由时常进行的选举决定；官僚制公职没有任期的限制，任期由任职者良好的行为决定。
（3）弗雷德里克·泰勒的科学管理弗雷德里克﹒泰勒由于系统阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。
泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。
科学管理的内容包括：（1）决定工作标准的时间和动作研究；（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；（3）改变职能组织科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。
泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。
科学管理原理非常符合官僚制理论。
行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰和非人格化是二者的共同特征。
正如贝恩所言：威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。
然而，尽管效率本身是一种价值，但它还有另外的优点。
这种效率是非人格化的。
通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。
4、缺陷（1）政治控制问题政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单。
政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线形逻辑的特征。
正无论从客观上还是主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。
行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。
政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。
公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的，尽管不一定是政党政治。
某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策，但这是一种“意识形态的主张”，而不是对经验事实的确认。
尽管该理论一直被认为不切实际，但它确实为传统的行政模式奠定了重要基础。
（2）“最佳工作方式”问题传统的模式假定，行政管理存在一种“最佳工作方式”，潜在的思想是，通过传统官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳工作方式”，也就是说，在所有情况下遵循一些简单的“金科玉律”的方法论。
在公共部门，由于要详细规定处理每一个可能想到的突发事件的方法，程序手册变得非常冗长。
一旦如此，那么，公职人员的任务就纯粹是行政性的，仅包括手册制定过程的协商和执行几顶程序。
除了从手册中找到正确的出处，他不需要太多的思想，也不需要任何创造性。
从概念上看，行政人员无须为其行为结果承担责任，“最佳工作方式”的考量容许他们一起逃避责任。
（3）官僚制的问题职业官僚被其全部存在的物质与思想束缚于其行为之上，在绝大多数情况下，他不过是一部永不停转的大机器上的一个小齿轮，并被规定只能按照一个基本固定的路线行进。
每一个官僚被委以特定的任务，在通常情况下，除了最上层的官僚外，没有人能令这部机器开始或停止运作。
由此，官僚个人融合进官僚集体，这些官僚又整合为官僚机器。
这些官僚在看待如何延续机器功能和如何维护社会权威方面具有利益上的一直性。
人们不再认为官僚制特别有效的原因主要有两点。
首先，韦伯官僚制原则总是存在一些极端的解释，尤其是在人事制度中，这使得官僚制的僵化、形式主义较韦伯所设想的有过之而无不及，但其精英主义特征又远不能达到韦伯所设想的程度，这就导致了该体系效率的降低。
其次，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比，官僚制不再有特别高的效率和效能。
人们越来越多地认为，严格的等级制结构造成成本与收益相抵，而且还可能窒息组织的创造性与创新性。
狭隘的求同现象，对个人进取心与创造性的限制，难以忍受的遵从，称职但并不出色的工作表现，以及平庸的自满情绪。
倘若接受现实，那么似乎一切都会很好，而未来则不过是现实的重演。
当官僚制走向极端，它的缺陷将会取代其优点。
在这种情况下，官僚制组织不是审慎地进行计划，而往往是即兴作出一些决策，执行起来也往往是手忙脚乱，无论是决策还是执行都是未经深思熟虑的草率之举，并且常会造成秩序的混乱。
由于工作变成了乏味的例行公事，绩效出色的员工与绩效较差的员工在报酬上体现不出多大差别，其产生的结果不是生产力的提高，而是生产力的降低。
（4）公共选择的批评在20世纪的最后20年，受保守的市场经济学家引发的理论争论的影响，各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目标的。
这些经济学家提出了两项主张：（1）政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力。
该论点本身引发了缩减政府官僚制范围的要求。
“自由优于奴役”，消费者的选择比官僚控制更为可取。
（2）与上述观点相联系，市场经济学家认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个头等的刺激与报酬结构。
因此，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。
这种观点导致了公共选择理论的发展，该理论主张，以个人自由和效率为出发点来促进个人选择的最大化。
公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的利用。
作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定：（1）人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较。
（2）这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的。
（3）人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。
当他们以有效的方式寻求其偏好，并使其净收益最大化时，他们的行为是理性的。
以此界定为基础，如果某人以一贯的方式促使其偏好最大化，那么，不管我们有没有充分的信息来判断其偏好是否最优，这个人的行为也是“理性的”。
（4）人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式。
这些假定可被适用于各种不同的社会背景中。
根据标准的理性行为原则，可以得出如下假定：官僚们力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。
韦伯模式所依赖的是一些本质上不具有利益取向的官僚们，他们受到“服务于国家”等诸如此类高尚信念的激励。
根据公共选择理论的行为假定，这类行为动机是不合逻辑的。
公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。
官僚的行为动机千差万别，主要包括：薪水、部门津贴、公共声誉、权力、委任权、部门产出、变革的难易程度以及部门管理的难易程度。
在官僚的任期内，除后两项外，其余诸项都是部门整体预算的明确目标……对于单个的官僚来说，即使不考虑其个人的动机，由于信息的有限性以及与他人的冲突等原因，他也不可能按照公共利益行事。
这甚至会促使那些最无私的官僚们去选择某些可行性强的、低层次的目标，而这又经常造成某些领域狭隘的专业技能的发展。