推进城乡一体化的具体措施

推进城乡一体化的具体措施、
存在问题及对策建议
一、具体措施
1、科学编制规划
几年来,为适应经济建设快速发展的需要，我市适时地启动了“城中村”和城边村改造规划工作，完成了曹家营村、赵家营村、武银福村、甲尔坝村和陈户窑村等部分村庄规划的编制和《哈业脑包镇域总体规划》、《新城镇镇域总体规划》、《兴胜镇镇域总体规划》、《麻池镇镇域规划》、《昆区南部区控制性详细规划》、《二道沙河控制性详细规划》，为“城中村”和城乡结合部村镇规划改造和长远发展起到了积极的指导作用，使村镇建设逐步走上了健康、有序、可持续发展的道路。

2005年4月开始，根据自治区政府要求，我局开展了城乡一体化规划编制工作，对规划区内村镇现状情况进行了摸底调查，依据包头市城市总体规划和包头市战略发展规划，结合各区、乡（镇）撤乡并镇工作情况和今后的发展思路，以及村庄经济和区位条件，将城市规划区内147个村庄和2个农场在合理整合的基础上，划定了城中村、城边村、城郊村三个区域，并明确了三个区域的范围及规划编制标准，即城中村：269平方公里，就地城市化，按城市社区标准进行规划；城边村：296平方公里，按其实际情况除部分城市化外，其余的按村镇标准进行规划；城郊村：320平方公里，
全部按照村镇标准进行规划。

在此基础上，根据市四区改造建设的紧迫性和可行性先后完成了昆区、九原区15个村庄的控制性详规和修建性详规编制工作，并于2006年2月份通过了自治区专家组评审，2006年7月份自治区政府正式批准该规划。

2007年，指导各旗县区完成了包头市首批100个新农村、新牧区试点村庄建设的规划编制工作，结合撤乡并镇工作的完成，指导九原区完成了五镇一苏木的乡镇域总体规划的编制工作，达茂旗、固阳城关镇总体规划的编制工作。

2、加快建设步伐
按照改造规划要求，近几年我们主要完成了下述建设任务，1998年完成了曹家营村、赵家营村搬迁任务；2001年完成了武银福村改造工作； 2004年完成了兴胜花园小区建设；2005年完成了甲尔坝4期改造工程、陈户村一期改造工程和卜尔汉图新村建设；2006年，完成建设的有南海子新村、陈户村二期工程、当铺窑新村等8个村庄；2007年，开始进行的有和平村、王大汉新村、臭水井村、昌福窑、井卜石等城中村改造建设工作。

3、制定法规、规范，严格规划管理
为加强城乡规划管理工作，在提高管理人员的业务素质和服务质量的同时，为保证各类规划编制的科学性、合理性，在规划管理过程中能够有法可依、依法行政，更好的维护规划的严肃性，按照国家、自治区有关法律、法规、规范的要
求，结合包头市的具体实际，编制了《包头市村庄整治规划技术导则》，出台了《包头市村镇规划管理条例》（经自治区人大常委会批准已于2007年6月实施），同时，围绕《中华人民共和国城乡规划法》的实施，并在全市范围内开展了声势浩大的宣传活动，通过多种渠道，让广大群众参与到法律的学习、宣传行列中，为城乡规划法的全面贯彻执行奠定了基础。

二、存在问题
1、包头市的城乡“二元”反差十分明显。

目前，在包头市城镇体系中，功能齐全、设施完善、配套齐全、园林绿化自成体系的市四区与落后的村镇之间形成了鲜明的反差，城市吸引力的快速增强，导致小城镇的功能难以体现，由于大批外来人口直接由农村涌入城市，而城市的承载力有限，大量外来人口由于就业、居住等问题得不到解决，不得不重新返回农村。

同时，由于市四区还处于高速发展期，如再不考虑城镇体系协调发展，城乡差别将会越来越大，直接影响推进城镇化进程。

2、投入严重不足，导致小城镇承载力得不到很好的提升。

近几年，市政府每年筹集大量资金用于城市基础设施建设，包头的城市面貌得以彻底改观，成为自治区乃至全国的典范，但是，由于资金有限，用于小城镇基础设施的投入严重不足，而大部分小城镇由于受区位、资源、经济等条件的
制约，自身无力投入，筹资渠道单一。

随着人口的增加和设施的老化，生产、生活环境条件呈现倒退趋势，小城镇建设多年没有起色，房屋随意建，污水到处流，垃圾随处倒，牲畜满街跑的现象随处可见，住宅建设普遍存在造型单一、结构不合理、功能不全、质量较差、土地浪费等问题。

3、规划经费严重不足。

根据有关规定，村镇规划编制经费由乡级人民政府列入财政预算，而我市乡级财政，大部分是“吃饭”财政，根本拿不出钱搞规划。

过去市财政每年还拿出15万元规划补助经费和5万元的基础设施建设补助经费来补贴村镇规划建设工作，在一定程度上缓解了这一矛盾，对村镇规划建设管理工作起到了促进作用。

但2001年，该项费用被取消，虽经多方争取，时至今日仍未落实。

由于规划经费得不到根本保障，规划编制工作无法正常进行，小城镇规划编制率极低，特别是今年随着我市撤乡并镇工作的完成、行政区划的调整、城镇中心的转移、职能分工的调整，所有规划急需重新编制，否则将会影响小城镇建设的进程。

4、管理机构人员短缺。

村镇工作有点多、面广、线长、管理难度大的特点，需要一定数量的技术人员从事规划管理工作。

但机构改革后，目前全市直接从事村镇规划管理工作人员不足20名，仅靠这些人难以完成繁重的任务。

5、城中村和城乡结合部问题日趋严重。

随着城市的发展，原来靠近城市和远离城市的村庄现在已经变成了城中村和城边村。

特别是近年来，随着这些村庄人口的增加和外来人口的涌入，出现了大量的违法用地和违法建设，造成了城中村和城边村建设布局混乱、土地利用率低、基础设施严重短缺、环境恶化的状况，同时存在着消防和社会治安等安全隐患，严重影响了城市建设和经济社会的发展。

这些村庄的改造已成为必然，但由于改变土地性质，村民就业、改造优惠政策基础设施如何纳入城市系统中等问题没有得到根本解决，影响了改造工作的正常开展。

三、对应措施
1、加快小城镇基础设施建设，增加小城镇承载能力
制定与城镇化发展相适应的基础设施建设发展措施和政策，着力推进住宅园区化，实现城市的绿化、美化、硬化、亮化。

一是根据我市城镇化发展总体规划，对各项基础设施和市政公用设施进行科学合理安排，在做好把城市绿化、美化、硬化、亮化工程的基础上，统筹兼顾，按照统一规划、配套建设的要求，做到社会公用事业和基础设施的有序建设。

二是加强城镇管理，提高管理水平。

在加快推进城镇化的同时，重视城镇的管理，突出管理思想、管理体制、管理手段和管理方式的创新，形成适应我市城镇化发展要求的现代化城镇管理体系。

三是加紧推进住宅园区化，完善配套设施功能。

从规划和用地政策上积极推进住宅建设的园区化、生态化，增大规模效益，提高基础公共设施的有效利用率。

按照统一规划、统一建设、统一投入使用、统一管理维护的原则，建立健全住宅小区配套设施规划、建设、管理等相关政策、标准，加强对住宅小区配套设施建设的监管力度。

四是要高度重视城乡结合部的基础设施建设与管理。

加大对城乡结合部基础设施的建设和改造力度，以城市中心区为依托，逐步将城市基础设施建设和管理工作向城乡结合部延伸，落实具体措施和方案，逐步缩小城乡差别、提升城市整体形象。

充实和完善小城镇功能，提高小城镇建设质量。

进一步加大对小城镇基础设施和公共服务设施的投资力度，逐步完善道路、能源、给排水、供热、垃圾和污水处理、电信等设施，切实改善小城镇的生产条件和居住条件。

2、合理整合现有村庄、集镇布局
针对目前村庄、集镇存在布局分散、零乱不成规模的特征，对现有小城镇进行整合，对规模小、布局不合理、生存条件较差、没有发展前景的村庄进行迁村并点，按照城中镇、重点镇、一般镇、中心村明确等级划分，对发展较好的小城镇和中心村，及时完善功能布局及基础设施建设。

3、做好小城镇规划
按照全市的总体目标，做好包头市小城镇规划建设“十一〃五”计划的编制工作，明确要先完善城镇体系规划，再完成城关镇小城镇规划，有计划、分层次地开展并完成包头市城镇体系和旗县区政府所在地城关镇和重点镇规划的编制和修编工作。

4、对工业用地布局进行集中调整，形成以集约化、专业化、规模化生产模式为主体的工业体系，集中建设工业区；对城乡社区进行改造，建设新型的现代化村镇
通过对布局不合理、土地使用效率低、经济效益低的村办工业、小型工业、临建工业进行调整，在县级工业园区内安排迁移重组后的专业化、规模化企业，按门类和污染性质组建工业小区，彻底改变乡镇企业在发展过程中出现的“村村点火、户户冒烟”的状况，提升城乡建设的质量，提高经济效益和土地使用效益，有利于环境污染的治理，改善城乡环境质量。

5、以可持续发展的思路，强化生态环境建设，构建以生态林地和农田为核心的生态用地系统，形成生态型城乡布局。

根据小城镇生态环境绿地系统规划骨架，在推进城镇化过程中必须坚持以保护基本农田、生态林地为主体，以沿河（黄河）、沿山（大青山）、沿路（快速路、国道、省道、铁路线等）为主线，构筑城乡绿色通道生态空间，由城区绿地与河涌绿带、道路绿带等组合而成的城市绿地系统与乡村生态型绿色开放空间组合，构建良好的城乡绿色生态系统。

结合村镇组团布局重组，扩大农田面积，通过加强组团间绿地建设并与生态绿地相联系，形成绿色的有机整体生态环境、建设风景怡人的小城镇。

6、统一对城乡建设的规划和管理，建立健全规划实施保障体系。

特别是建立和加强对城乡一体化的规划建设管理和社区管理。