我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

我国信访制度运行现状及问题对策研究综述

刘莹云南师范大学历史与行政学院650031

摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

关键词：信访制度；司法救济；现状；对策

我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度⑴，即中国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。

一．信访制度相关概念界定

所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律解释。⑵

对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。⑶李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制度。”⑷李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”

关于信访制度存在的功能，学界和信访界有共同的界定，普遍认为当前我国信访制度的社会功能主要包括三个方面。笔者整理为第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。

二．信访制度运行状况研究

1、当代信访制度的发展和演进

早在新民主主义革命时期，以毛泽东为领导的中国共产党人就非常重视人民的信访工作，到了新中国成立之后，信访工作进入了一个新的历史发展时期。人民群众的信访热情随着新中国的建设事业不断高涨，为了适应这种新的形势，1951年，国家颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》，学界一般讲此视为信访制度正式确立的起点。1957年，

党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》等。使得从中央到地方各级信访机构及其人员的配置都得到较大完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》后，各部门各省市相继出台了信访条例工作办法等，标志着我国的信访制度逐渐成熟。2004年，我国对《信访条例》进行修订，并于2005年5月1日正式施行。

学界和信访界一般将信访制度的研究阶段划分为三个阶段。第一阶段，大众动员型信访。从1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》出台，到1978年第二次全国信访工作会议召开，这一阶段信访受到政治运动的制约，相对于揭发他人、要求平反、落实政策的信访内容较多。第二阶段，拨乱反正型信访。从1978年第二次全国信访工作会议召开，到1982年第三次全国信访工作会议召开。由于文化大革命的破坏，全国积案如山，来信来访的主要内容设计解决大批历史遗留问题。这一阶段属于信访制度的全面修复阶段。第三阶段，安定团结型信访。从1982年拨乱反正完成到现在。主要功能转化为化解纠纷、实现人权救济，这一时期也是我国信访制度改革尝试阶段。⑸

2、信访制度的现状研究

随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。

第一，上访总量居高不下。⑸张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。

第二，信访内容复杂，涉及面广。⑹杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。⑺段高祥等（2009）从信访主体的广泛性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。

第三，上访内容呈现相对集中趋势。⑹杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中⑸张春照（2009）归纳的三农问题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。

第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。⑺段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。⑸张春照（2009）也指出，部分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。

第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。⑻王会智等（2010）指出，截访、堵访现象严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记数量。⑼毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。