社区治理模式的比较

街道社区、杭州市西湖区翠苑街道翠苑四区社区、宝 政拨款。据有关统计， 政府负责 ９０％ 的社区基础设施
安区新安街道上合、宝民和文惠社区等单位调查研 建设费用和 ５０％ 的日常运作费用。人民协会下辖的
究， 形成此报告。
１００ 多 个 居 民 联 络 所 、５００ 多 个 居 民 委 员 会 活 动 中
社区治理模式的比较
黄中
深圳社区建设经过几年的实践和探索， 在社区 下有一套完整的社区管理组织系统， 包括国家层面
体制上实现了跨越式发展， 取得了令人瞩目的成绩。 的社区发展、青年和体育部以及人民协会， 地区层面
我们行政机关处级干部任职研究班 Ｂ 班二、三组的 的社区发展理事会， 社区层面的公民咨询委员会、居
治理的资金来源， 既有政府的财政拨款， 又有慈善组 治组织分化程度不同。纽约、东京、新加坡、香港社区
织、基金会组织和公民个人的捐款， 也有非营利组织 的组织分化程度较高， 在社区治理中行政组织与自
!学 术 沙 龙
治组织角色定位清晰、各司其职， 尤其是自治组织在 于居民与社区之间缺乏直接的利益纽带关系， 参与
参与社区服务的组织载体。纽约、新加坡、东京、香港 中介组织， 或被政府民政部门界定为“民办非企业单
四地， 由于社会结构分化和社会组织发育比较成熟， 位”的组织， 可以看作是这一类组织。
整个社会以及社区出现了许多大大小小的非营利组
同时， 深圳与 纽约、东京、新 加坡、香港相 比， 社
织， 这些非营利组织依靠志愿者人力资源， 在社区的 区的组织体制上存在着若干不同。一是社区组织体
社区治理更具有自治色彩。另外， 像社区委员会委员 社区之分， 行政社区为基层政府行政范围， 居民社区
的交错换届（ 每届换一半委员） 、社区治理相关方的 属于居民自治领域。这种地方自治的两元结构， 使社
相互制约性职权分工、社区公民参与的听证会制度 区治理的行政权与自治权划分更为清晰， 社区自治
等， 这些都反映了美国政治制度的特点。
及社区委员会与非营利 组织之间， 按 照政府、社 会、 础设施、提供一些福利项目及有关服务等。
公民的应有权利和功能进行合理的职权分工， 社区
３． 东京的社区治理
治理的各方参与者职责明确， 并以《纽约城市宪章》
东京的社区治理是一种介于美国与新加坡之间
形式予以法制化。二是社区治理中非营利组织发挥 的混合模式。它的最大特色是在地方自治政治环境
理
论
是： 一是形成了一种市区两级政府行政参与、社区委 区事务。例如， 通过人民协会参与社区的领导和管
员会自主治理、社区居民广泛参与的完整而规范的 理， 由本党的国会议员委任或推荐社区组织的领导
!"
制度， 两级政府之间、市区政府与社区委员会之间以 成员， 通过本党的社区基金组织为社区建设一些基
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实际治理中充当主体角色。深圳社区的组织分化处 的组织化制度化程度不高， 绝大多数居民缺乏足够
在雏形阶段， 按照社区治理的应然规则来说， 社区管 的社区参与积极性， 实际参与行为往往局限于动员
理中存在角色越位、缺位 、错位的现 象， 最突出的 表 化的甚至是形式化的居委会选举。
现是作为政府派出机构的行政组织的角色过于强
性特征
组 织 问 题 、社 会 治 安 问 题 、教 育 问 题 、医 疗 卫 生 问 题 、
纽约、新加坡、东京、香港社区治理的制度安排和 社会保障问题、城市综合配套设施问题等， 面对接踵
实践存在一些共性的特征。（ １） 形成了一种“政府行 而来的各种各样问题， 本身尚处在发育过程中的社
政介人、社区组织自治、社区公民参与”的三位一体 区难免陷于各种困境， 存在众多的社会矛盾和利益
教育培训、环境保护等方方面面， 但绝大部分事务都 （ 条） 。第二类是社区居民选举或推选产生的自治组
可以归纳为服务性行为， 尤其是面向更需要帮助的老 织， 深圳社区中的居民委员会及业主委员会属于此类
弱病残者以及失业者、贫困者等弱势群体的扶助性服 组织。第三类是为社区提供服务并参与治理的非营利
务。（ ３） 非营利组织成为以志愿者身份吸纳社区公民 组织， 深圳社区中以“服务中心”、“服务所”命名的
施社区发展项目。深圳的社区发展目前仍处在政府 段居委会自治组织、非营利组织尚未发育成熟， 在社
推动阶段， 行政管理实际上成为主导管理方式， 社区 区治理中还无法完全发挥应有功能， 这势必导致行
的自治组织、中介组织等很大程度上依附于政府进 政功能部分替代， 即行政组织直接或间接地充当自
行运作， 虽然由 ２００４ 年开始实施“居站分离”体制， 治组织、非营利组织部分角色。因此， 深圳社区治理
成熟的社区体制， 无论行政主导模式、自治主导模式
３． 社区治理的运行模式比较
还是混合模式， 事实 上都形成了 行政、自治、社 会三
就治理内容来看， 纽约、新加坡、东京、香港的社 种因素或力量综合的治理结构。深圳社区的发展远
区发展历程中， 治理内容经历了一个由少到多、由多 景应该是在中国共产党领导下， 实现“行政、自治、社
区
于城市管理重心下移， 加上公共事务的社会化程度
实
２． 纽约、新加坡 、东京、香港等 社区治理模 式与
践
与
不高， 社区的治理内容一直处于由少到多的扩张期， 现阶段深圳社区治理体制相比较， 最大的不同是： 深
理
论
而且种类繁多的社区事务中大部分属于行政指派的 圳的社区治理中， 政府行政组织的角色及力量过于
“外事务”。
强大， 衍生治理越位现象； 社区自治组织的角色及作
!"
从治理方式上看， 纽约、新加坡、东京、香港的政 用过于弱小， 一定程度上处于自治缺位状态。这一问
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府通常不对社区进行直接的行政管理， 主要是通过 题的存在具有历史与现实的原因。从历史原因来看，
到少的演变过程， 也就是说， 社区发展初期的管理事 会”三位一体的体制模式， 或者说从目前行政强势主
务较少， 社区发展中期的管理事务增多， 社区发展后 导方式逐步走向行政、自 治、社会三方“共治”的方
期的管理事务又趋向于减少， 目前的社区治理基本 式。因为， 这种兼顾民主与效率的模式反映了社区治
特
上都属于服务社区的“内事务”。现阶段的深圳， 由 理的一般规则和发展趋势。
具有更多 的自主权 。东京的“地域 中心制”别具 一
２． 新加坡的社区治理
格。地域中心相当于我国城市中的街道， 因此， 地域
新加坡的社区治理代表的是政府主导模式。其 中心制的体制设计， 如地域中心的职能及机构设置、
显著特征是政府和执政党的党政强介入， 具有浓厚 地域中心与区政府的关系、地域中心与地域内自治
深圳的中介组织 或“民办非 企业”组织尚 在发育过 体制。这种三位一体的社区治理体制并不是少数国
程中， 有些还处在政府的襁褓之中， 在社区治理及社 家或城市社区治理的特色， 而是体现了当今时代社
区服务中远未独立发挥应有作用。此外， 不同的是我 区治理的一般法则， 因此具有普适性。综观国外比较
们城市及社区中还有基层党组织。
全体同学， 本着学习 研究、实事求 是的态度 ， 以深圳 民联络所以及居民委员会或邻里委员会等， 各级组
社区治理为专题， 在学习国内外社区治理理论的基 织形成直接或间接的上下隶属关系。二是有关社区
础上， 先后深入到盐田区民政局及东和社区、南山区 建设发展的事务， 由政府部 门规划、组织 、实施和协
蛇口街道雷岭社区、上海市民政局及虹口区广中路 调。三是社区建设和治理的经费主要来自政府的财
特
区
的社区治理体制。也就是说， 在社区治理中， 社区自治 冲突， 存在大量的社会隐患。
实
践
组织不同程度地发挥自我管理和自我服务的主体功
２． 社区治理的组织体制比较
与
理
能， 政府承担适度的行政职能， 社区公民通过自治组
深圳与纽约、新加坡、东京、香港相比， 参与社区
论
织、非营利组织等社区组织不同程度地参与社区治 治理的组织类别构成形态存在着一些相似性， 一般都
了结构性功能。社区中活跃着各种区域性非营利组 中的“行政— ——自治”二元结构。东京都的行政区划
织， 它们作为志愿者的组织载体， 吸纳社区公民广泛 单位是行政自治单位， 形成了一种“虚都实区”的行
参与社区的服务性、互助性 、兴趣性的 治理活动 ， 使 政体制。作为基层区划的社区， 又有行政社区和居民
的质量； 第三类是企事业单位要开展与社区有关的项 处在经济体制及其他各项体制改革、市场经济发育、
目， 在项目展开前必须取得区议会的意见。政府机构 城市基础设施建设、城市旧区改造、农村城市化等同
内主要是 １８ 区的民政事务分署与其相对应。
步进行的城市快速变 迁背景下， 经 济、政治、社会 诸
５． 纽约、新加坡 、东京、香港社 区治理模式 的共 领域的各种问题集中出现， 如流动人口问题、新经济
!"
理。（ ２） 社区治理的主要内容是社区服务。纽约、新加 有三类组织。第一类是城市政府对社区进行指导或管
坡、东京、香港的社区治理事务的范围比较广泛， 涉及 理的行政组织， 深圳社区的行政组织是区政府派出机
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政治诉求、经济发展、社会救助、医疗卫生、文娱活动、 构— ——街道办事处（ 块） 及区政府职能部门派出机构
（ 三） 纽约、新加坡、东京、香港社区治理模式的
大， 而作为社区主体自治组织的居委会的角色过于 几点启示
弱小。三是非营利组织的发育程度不同。纽约、新加
１． 如上所述， 纽约、新加坡、东京、香港社区治理
坡、东京、香港的非营利组织在社区治理尤其是社区 的一大共性特征， 就是形成了一种“政府行政介入、
公共服务 供给方面 发挥了无可 替代的主力 军作用。 社区组织自治、社区公民参与”三位一体的社区治理
制定法规、规划、政策以及 提供资金 ， 对社区的治 理 现 行 社 区 治 理 体 制 由 计 划 经 济 时 期 的 行 政 化 街
活动进行指导、协调和监督， 并通过政府、自治组织、 （ 道） — ——居（ 委 会） 体制沿 革而来 ， 强 大 的 行 政 惯
非营利组织、社区企业之间形成多元伙伴关系来实 性力量不可能在短期内减弱。从现实原因分析， 现阶
公益性、区域性、互助性的社会服务领域， 发挥了主力 制的成熟度不同。纽约、东京、新加坡、香港的社区组
军作用。（ ４） 社区治理的资金来源多元化。这是发达 织体制已经相对定型， 处在稳定发展的成熟期。深圳
国家或市场经济比较成熟的国家和地区的普遍现象， 现阶段社区组织体制还在实践摸索之中， 处于培育、
纽约、新加坡、东京、香港的社区发展同样如此。社区 不断重组、调整、改革的发育期。二是行政组织与自
成， 它是香港政府有关地区事务的咨询性机构， 同时 发展过程中， 城市化进程在社区层面所产生的问题，
也是满足居民政治诉求的自治机构， 无决策权。主要 城市政府和社区可以从容不迫地解决不同阶段所面
工作内容有： 第一类是政府向区议会报告工作， 接受 临的问题， 而社区的功能及体制也在这一过程中逐
区议会的监督和质询； 第二类是质疑和关注政府工作 步发育、成熟。深圳社区经过十余年的建设和发展，
的行政色彩。主要表现在三大方面： 一是全国自上而 组织和公益团体的关 系等， 其合理 、科学之处， 对 完
!学 术 沙 龙
善深圳街道体制有参考意义。
的适度的服务收费。
４． 香港的社区治理
（ 二） 深圳与纽约、新加坡、东京、香港社区治理
香港社区治理是通过在政府体制外构建社区自 比较
治组织（ 区议会、区议员办事处） 以达到“共治”的目
一、国内外社区治理模式比较
心、７０ 多个邻里委员会， 每年需开支的经费约 １５ 亿
特
（ 一） 纽约、新加坡、东京、香港的社区治理模式 元人民币， 其中 ９３％ 由政府负担。新加坡建国以来一
区
１．纽约的社区治理模式
实
直由人民行动党一党执政， 执政党为巩固执政的群
践
与
纽约的社区治理是典型的自治模式。它的特色 众基础和合法性基础， 以多种合法方式深度介入社
１．社区发展的历史进程比较
的。区议员作为社区居民的代表采取投票直选的方式
与深圳的社区建设相比， 纽约、新加坡、东京、香
产生， 在区内实行区议员一人负责制。区议会由区议 港的社区发展历程远长于深圳。发展的时间差衍生
员联席而成， 主要由直选产生的区议员和委任议员组 出发展境况的差异。纽约、东京、新加坡、香港在社区