当前行政管理面临的十大挑战(胡象明)

当前行政管理面临的十大挑战胡象明○ 行政管理的根本目的是“以人为本”，还是“以物为本”？○ 怎样看待行政管理中的经验行政？○ 办事拖沓、“低效行政”的“顽疾”如何根治？○ “管理管理，就是官来管你”吗？○“人治行政”是如何形成的？○“轻责行政”有哪些特征？目前中国行政管理的发展正处于由传统行政向现代行政的转变过程之中。

传统行政的一些固有特征与全球化之间存在着一些难以克服的矛盾。

随着我国加入WTO，中国行政管理的发展正如中国的经济发展一样，必然要受到全球化这一趋势的影响。

全球化背景下的中国传统行政管理正面临十个方面的严峻挑战。

一、对“物本行政”的挑战。

“物本行政”是中国传统行政管理的特征之一。

行政管理的根本目的是什么？是人还是物？或者说应以什么为本？是以人为本还是以物为本？这是行政管理实践的出发点，也是行政管理理论研究的出发点。

在中国的行政文化中，往往更多地强调“物本”，即以物质财富为本位，体现在:一是在政府行为的目的问题上，把促进物质财富的增长作为政府行为的最终目的，而没有看到物质财富创造的最终目的是为了满足人的需求，促进人的全面发展。

二是在政府职能问题上，过分强调政府促进物质财富增长的职能而忽视政府社会服务和公共管理的职能。

曾经一段时间，一些地方由于对“以经济建设为中心”的片面理解，政府在充分发挥经济职能促进物质财富增长的同时，对其它职能重视不够，尤其是对社会管理职能重视不够。

三是在政府绩效评价问题上，过分强调政府在促进物质财富增长方面的绩效而忽视政府在社会服务和公共管理方面的绩效。

过去一段时间，经济指标成为评价政府绩效的主要指标，但问题不在这里，而在有些地方在实际操作过程中，把经济指标当成了唯一指标，而经济指标也是不全面的，换成了单纯的GDP指标，有关社会服务、公共管理的其它指标则没有引起足够的重视，从而产生了所谓的“一条腿长、一条腿短”的问题。

这种“重物轻人”的行政管理与全球化时代各国正在走向趋同的“以人为本”的行政伦理是不相吻合的，因而面对全球化时代的到来必将受到严峻的挑战。

二、对“全能行政”的挑战。

中国传统行政管理的特征之二是“全能行政”。

所谓“全能行政”，从一般意义上而言，就是认为政府是一种“全能”政府，即有能力全面地对社会和个人行使权力并负有全面责任的政府。

也就是说，政府对社会和个人事务什么都会管、都应该管，也能管好。

从实质上而言，这种“全能行政”是一种“无限行政”，无限行政使政府管了很多不该管、也管不了、管不好的事情。

这就出现了所谓行政权力资源配置过剩的问题。

而且，“全能行政”从假设政府具有无限的管理能力出发，致使政府的行政权力无限制地深入社会和个人生活的各个领域，使作为公共权力的行政权力侵犯私人权利成为一种比较普遍的现象，在目前我国社会生活中还常常会发生行政权力侵犯私人权利的事例。

在全球化时代，建立“有限政府”已成为必然趋势，我国必须加快速度改革现有的政府管理模式，以适应全球化的要求。

三、对“经验行政”的挑战。

在我国，二十多年前人们一般将行政管理谓之为“万金油”，将行政管理者谓之为“万金油”干部，其意思是说，行政管理是既不要学问也没有专业的一种职业，行政管理者全凭自己的经验在处理各种事务。

这就是教科书上说的“经验行政”(这是传统行政管理的特征之三)。

“经验行政”是与“科学行政”相对应的，它以经验作为行政管理的基本依据，排斥科学理论的指导；它是以手工式的操作技巧作为行政管理的方式方法，排斥科学技术手段与方法在行政管理过程中的运用；它过分强调行政管理者个人的作用，不重视科学的行政管理制度建设和专家参与。

因此，往往不太重视科学的行政管理制度的建设。

这就造成经验行政与人治行政具有不可分离的关系，而与法治行政则难以相容。

以上几点表明，经验行政是无法适应全球化时代的要求的。

因为全球化的行政管理需要一整套国际公认的、能够普遍遵守的行政管理规则，历史证明，经验行政也不可能提供这些规则。

面对全球化时代的到来，经验行政必然会被科学行政所取代。

四、对“低效行政”的挑战。

“低效行政”是中国传统行政管理的特征之四。

效率是管理的生命，当然也是行政管理的生命。

效率不高甚至效率低下，一直是我国政府和行政管理研究者乃至全社会都十分关心的一个问题。

在中国传统行政管理中，低效行政的表现是多方面的，主要表现是行政成本居高不下，办事拖拉。

在一些行政机关中，常常一两天就应该办好的事情，往往拖上一两个月，这种现象在过去是司空见惯，现在通过多次改革虽然有所好转，但远未达到根本好转的程度。

而且，“低效行政”不讲效益，公共资源的浪费惊人。

尽管目前我国的年税收已达3万亿元，然而这些钱的使用却并没有产生人们所期望的社会效益，政府为社会提供的公共服务应该说公众是不满意的。

这种低效率的行政管理与全球化所要求的行政管理是格格不入的。

在全球化时代，要求各国政府建立一个高效的行政管理系统。

五、对“管制行政”的挑战。

“管制行政”是一种排斥民主参与的行政，这可看成中国传统行政管理的第五个特征。

有人这样来描述中国的行政管理:“管理管理，就是官来管你”，这确实是对中国传统行政管理的生动写照。

这种按长官意志行动的、以“命令－服从”为特征的“管制式”行政管理模式，不重视民主参与机制，其运作方式就是通过行政命令的办法来实现行政管理的目标。

这种行政管理的基本价值取向在于一个“管”字，并且通常被理解为政府官员对老百姓的管理。

由于“管制行政”模式下政府与公众的关系是一种管理者与被管理者的单向关系，公众参与行政管理的渠道不畅，参与的机会较少，因而群众的利益得不到充分表达和维护。

近年来，我国政府在行政管理民主化建设方面做了大量工作，然而，由于受传统行政家长制文化的影响，政府官员对于公众实质性参与行政管理还抱有消极态度，公众参与行政管理的积极性也不高，加之制度建设滞后，因而政府重对公众管制而轻公众参与的局面并未从根本上得到改变，行政管理的民主化在很大意义上还流于形式。

在当今全球化时代，民主潮流可谓“浩浩荡荡”，行政管理中的民主成分也必将日益增多。

随着全球信息化时代的到来，“管制行政”时代必将终结；全球化时代也是一个利益多元化时代，人民需要表达利益，需要通过行政参与来实现和维护自己的利益，这就预示着民主行政时代即将到来。

六、对“暗箱行政”的挑战。

“暗箱行政”是中国传统行政管理的第六个特征。

所谓“暗箱行政”就是指政府的行政管理事务、方法、操作过程不对社会公开，而是由政府的内部人员进行内部决定和实施的一种行政管理模式。

在这种“暗箱操作”的行政管理模式下，不仅行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开，而且，行政信息严格保密，这不仅没有尊重公众的知情权，还降低了信息的利用价值。

行政公开是全球化的必然要求，目前我国政府在推动行政公开、政务公开方面已取得了一系列成就，但也遇到了一些阻力。

面对全球化的挑战，我们必须克服这些阻力，努力建立一个真正的透明政府。

七、对“人治行政”的挑战。

“人治行政”是指以人治为基本特征的行政管理模式。

在人治行政模式中，领导者的思想观念、个人意志等主观因素在公共行政的政策制定和执行过程中起决定性作用，这是几千年以来中国行政管理的主要特征。

在今天，这种人治行政的观念仍然根深蒂固，对我国的行政管理仍然具有重要的影响作用。

在人治模式下，权大于法，以政策代替法律，而在一些政策制定过程中领导者个人又起着决定性的作用，政策制定是领导者的一个运用谋略或策略的过程，行政领导者可以根据自己的意志或理念决定政策的内容，并认为法律缺乏弹性，而政策则可以随机应变，从而把政策变成一种高于法律的手段。

在全球化的背景下，市场经济的本质要求就是法治行政，因为市场经济关于建立统一市场的要求需要法律来加以规范，需要由法律权威来代替个人权威，以保持行政管理权威的稳定性。

八、对“缺信行政”的挑战。

诚信是构成现代行政管理的基本要件之一，由于在中国传统的行政管理中，整个行政管理是建构在以严格的等级制为特征的人治基础之上的，政府与人民之间、官员与百姓之间处于一种完全不平等的等级关系之中，因而在事实上政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系。

在实际的行政管理过程中，存在着大量的“缺信”行为，具体而言主要表现为以下几种形式:一是朝令夕改。

政令泛指政府的政策及其它指令，它既是政府对社会公众的一种要求，也是政府对社会公众的一种承诺。

作为政府对社会公众的一种要求，如果朝令夕改，就会使社会公众无所适从；作为政府对社会公众的一种承诺，如果朝令夕改，则意味着政府放弃了这种承诺，是一种典型的不守信用的行为。

二是官方与民众之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府收回这种承诺也是单方面的。

由于政府与社会公众之间不存在法律意义上的信用合同关系，因此政府违背自己对社会公众的承诺是不承担法律责任的，司法机关更不可能追究政府违背承诺的法律责任。

当前我国政府在诚信建设方面已做了大量的工作，但面对全球化的挑战，此项工作还任重道远。

九、对“轻责行政”的挑战。

在中国这个传统社会中，政府对公民更强调的是其义务，而公民的权利往往被忽视；与此相对照的是，政府的权力往往被放大，有时甚至是无限加以放大，而政府的责任则被置于次要的地位。

“重权轻责”成为中国传统行政文化的一项重要内容。

它具体表现在以下几个方面:一是行政机关及其官员的责任意识非常淡薄。

在我国行政管理现实中，当某项工作需要承担较大的责任时，我们的行政机关或行政官员总是将这件事情像“踢皮球”一样踢来踢去，谁也不愿承担责任，从而致使本来很快就能办好的事情久拖不决，这也是造成我国行政效率低下的一个重要原因。

二是行政责任追究制度建设滞后，甚至长期以来事实上不存在真正严格意义上的行政责任追究制。

近来虽有一些地方政府已着手制定相应的条例，但全国还缺少统一的行政责任追究法，因此，要建立法治意义上的行政责任追究制还有很长的路要走。

三是在行政责任追究的实践方面存在着避重就轻的现象。

现有的这种行政责任追究的实践不仅带有明显的“人治”特征，而且还存在着避重就轻的现象，这就是我们通常所说的“大事化小，小事化了”的现象。

经济全球化对“轻责行政”提出了严重的挑战，为应对这种挑战，我国必须加快建立责任型政府的步伐，以适应经济全球化发展和我国经济参与国际竞争的要求。

十、对“非廉行政”的挑战。

廉洁奉公是对行政管理以及行政管理者的基本要求。

目前，总的说来，我国绝大多数从事行政管理的公务员是能够做到廉洁奉公的。

但是不可否认，在我国行政管理的现实中，行政管理的不廉洁现象还大量存在，这些现象主要表现在以下几个方面:一是部分行政官员贪污受贿现象屡禁不止。

在当今中国政府官员的腐败案件中，涉嫌经济犯罪的案件数量最多，其中又以贪污受贿案件为最。