我国发票管理现状、问题及对策

2011年第10卷第13期我国发票管理现状、问题及对策研究□曹利平【摘要】发票作为记录单位和个人发生的经济业务最基本的原始凭证，对保证会计信息的真实、完整，实现以票管税，以票理财，加强财务管理和经济管理，维护良好的市场经济秩序都具有十分重要的作用。

但是目前我国发票管理和使用存在着诸多问题，本文针对我国发票管理中存在的突出问题，研究如何进一步加强发票管理的对策。

【关键词】发票管理；法制建设；激励机制；信息化【作者单位】曹利平，内蒙古精睿税务师事务所有限责任公司发票作为记录单位和个人发生的经济业务事项最基本的原始凭证，对保证会计信息的真实、完整，实现以票管税、以票理财，加强财务管理和经济管理，维护良好的市场经济秩序都具有十分重要的作用。

本文针对我国发票管理中存在的突出问题，研究如何进一步加强发票管理的对策。

一、我国发票管理的现状（一）我国发票管理的法制建设。

改革开放以来，为了加强发票管理，国家颁布并修订了《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则，其中内含了有关发票管理的条款；全国人大常委会颁布了《关于惩治虚开和非法出售增值税专用发票的决定》。

1993年12月经国务院批准，财政部发布施行了《中华人民共和国发票管理办法》，2007年7月财政部、国家税务总局制定了《中华人民共和国发票管理办法（修订草案）（征求意见稿）》，2010年12月国务院修改后自2011年2月1日起施行。

2011年1月国家税务总局审议通过了《中华人民共和国发票管理办法实施细则》，自2011年2月1日起施行。

2009年9月，国家税务总局发布了《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》，在全国对普通发票实行换版，2009年宣传告知，2010年实施和过渡，2011年1月1日起全国统一使用新版普通发票。

在上述有关发票管理的规范性文件中，除了《中华人民共和国税收征收管理法》、《关于惩治虚开和非法出售增值税专用发票的决定》是由全国人大及其常委会制定的税收法律，其余都是立法层次较低、权威性不高、立法程序相对简单的规范性文件和税收行政规章，一定程度上影响了税收法律的严肃性和权威性。

（二）我国发票管理的现代化建设。

1994年，我国工商税制进行了重大改革，建立了以增值税为主体的流转税制。

同年5月，为加强增值税专用发票的监控，国家正式启动了“金税工程”。

2001年7月，“金税”二期工程的开通，标志着我国增值税专用发票的管理已步入现代化。

金税三期工程的建设也在推进中。

2003年9月，我国正式启动了CTAIS系统，通过CTAIS系统的推广、扩展及其与税务系统内部、外部各信息系统的整合，逐步实现了税收信息一体化建设的目标，为全国税收信息化工作打下了基础。

“金税工程”推行应用以来，国家先后推行了防伪税控系统、开票系统、认证系统、交叉稽核系统、发票协查系统，之后又陆续推行了税控装置、“一窗式”比对、“四小票”比对、一机多票等一系列辅助软件。

这些系统都是为解决不同阶段出现的突出问题而陆续开发和推行的，在客观上造成了系统间的兼容性和连通性较差。

同时，在这些系统的运行过程中由于数据分散在不同部门、不同环节、不同岗位采集操作，相关的涉税信息也分布在不同数据库之中，缺乏一个整合的、共享的数据平台，涉税信息为税收征管各环节所能发挥的效用还不够。

相对增值税专用发票而言，由于普通发票本身面临面广、量大等诸多技术障碍，其现代化管理进程明显滞后。

二、近年来我国发票管理中存在的问题（一）发票使用方面存在的突出问题。

近年来，在发票使用中存在的问题主要有：一是一些企业虚开或为他人代开和战略的最高层面，扩大了统筹的范围与覆盖面。

统筹是全面的统筹，是全社会的统筹，改革发展稳定要统筹。

因此，“五个统筹”的思想是对邓小平、江泽民发展思想的继承和创新。

三、结语我党提出的科学发展观就是在新的历史条件下进行理论创新的成果，它具有深厚的理论渊源，是对邓小平发展思想和江泽民“三个代表”重要思想中关于发展的继承和丰富。

科学发展观与马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一脉相承，是我们党对社会主义市场经济条件下经济社会发展规律在认识上的重要升华，是我们党执政理念的一个飞跃。

【参考文献】1.列宁选集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，19952.邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，19943.江泽民.论“三个代表”［M］.北京：中央文献出版社，20014.江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面，北京：人民出版社，20025.陈娆燕.科学发展观与邓小平理论.“三个代表”重要思想的关联性［J］．广西社会科学，2005，92011年第10卷第13期发票。

二是一些纳税人在销售货物或提供劳务时，不向购买者特别是消费者开具发票，或者利用有的消费者不懂发票的特点，以收款收据、销售清单、保修卡等代替正规发票开给消费者。

三是一些用票单位包括企业、行政机关、事业单位财务制度不健全，不按规定取得发票甚至非法取得发票虚增购进或费用，比如房地产、建筑安装企业利用虚假发票偷逃税，部分行政、事业单位在基建施工、招标采购或劳务咨询会议等活动中利用虚假发票进行报销变现、滥发奖金甚至贪污、挪用公款。

四是一些人制售、倒卖假发票。

制售、倒卖假发票是一种违法犯罪行为，会严重干扰发票管理秩序，影响企业会计信息的真实性，造成税收流失。

全国打击发票违法犯罪活动工作协调小组办公室副主任、国家税务总局稽查局局长马毅民在2011年5月16日的新闻发布会上说，当前虚假发票制造地区和职业犯罪团伙从过去相对集中发展到四处蔓延，发票违法犯罪从街头兜售方式转向以发送手机短信、电子邮件等更为隐蔽的方式，同时，不法分子利用虚假身份注册公司，从税务机关骗取正规发票后，开具与实际金额、品名不符的发票，有的开票金额特别巨大。

（二）发票管理方面存在的主要问题。

近年来，税务机关在发票管理方面存在的主要问题有：一是发票管理的信息化程度还不高，税务机关对纳税人取得发票、开具发票的掌控力还不强。

二是税务机关对消费者在购买商品或消费过程中索要发票的重要性认识不足，措施不力，还没有形成全民在消费时人人索要发票的氛围。

事实上，如果每一个消费者都索要发票，纳税人是很难通过少记经营收入进行逃税的。

三是有的税务人员对纳税人不按规定使用发票的危害性认识不足，日常监管不到位、不细致、不严格，发票审核往往流于形式，在对辖区内企业用票数量、额度、开具内容上未能积极进行票实核对，对数量金额突变状况不能及时调查，验旧购新环节把关不严，使一些虚开、转借、代开、丢失发票等违法行为未能及时发现。

四是税务机关在税收征管和稽查执法过程中，往往侧重于对税款是否足额入库的检查，而忽视对发票开具内容是否合规合理的检查，开展经常性发票专项检查较少，对接受单位发票的合法性缺乏经常性检查。

三、加强我国发票管理的对策建议（一）加强关于发票的立法工作，提高法律的威慑力。

开展关于发票的第一层次立法，形成独立的法律依据，摒弃轻普通发票管理重专用发票管理的观念，对于虚开、非法购买、购买伪造、使用伪造的普通发票应设立明确的刑事处罚规定，使执法机关有法可依。

既要打击造假者，又要打击购买、使用者。

（二）完善纳税人激励机制以及假发票举报奖励等一系列制度。

在当前发票管理信息不对称的情况下，税务机关要努力在发票管理中强化激励机制，激励发票相对人说真话，促使纳税人依法用票；完善发票有奖活动，税务部门通过发放多种形式的有奖发票，鼓励消费者主动索要发票；完善举报奖励制度，对举报者信息实行严格的保密制度，保障举报者的权益，激发广大消费者举报违法行为的积极性，同时对以赢利为目的的发票举报团伙进行严厉的制约与打击，减少因发票奖励导致的行政复议、诉讼案件。

（三）提高发票管理的信息化建设水平。

一是大力推行电子税控装置，提高对应税收入的掌控水平。

加快税控工具和装置的改革，充分利用税控装置采集各种数据，通过数据库进行信息资料交换，并与企业纳税申报的数据进行对比，监控企业的经营行为；建立税务监督、消费者监督、电子监督并行的管理机制，为“票票对比、以票控税”提供依据。

二是完善网络发票管理系统，进一步完善增值税专用发票丢失被盗报警系统、出口退税专用税票认证系统、增值税专用发票计算机稽核系统、防伪税控系统、税控收款机等系统装置，加大对发票的全方位监督。

三是提高税收信息共享和网络化程度。

提高发票管理人与发票相对人之间、国税与地税之间、税务系统与有关部门之间发票信息共享和网络化程度。

（四）大力开展宣传，强化发票管理意识。

从引导维护消费者权益的角度出发，加大有关发票知识的宣传力度，提高国民对发票的认同感，培养消费者索要发票的习惯，使广大消费者有辨别真假发票的基本常识。

新闻媒体要广泛宣传发票管理的重要性，曝光一些典型案例，充分让纳税人了解违法成本，进而减少违法行为。

加大对会计行为的监督力度，加强对企业财务人员的职业道德教育，杜绝“白条”报销、假发票报销，给“真发票”的使用者营造一个良好的环境。

（五）营造良好的发票管理社会文化。

一是加强部门协作，形成加强发票管理的社会合力。

财政、税务、工商、审计、司法等部门都有维护和保证原始发票真实性的责任，除对企业进行发票检查工作外，还要对行政事业单位开展财政监督、审计，重点加强单位公务消费时票据的真实性、合法性审查，严格控制违规票据入账。

二是加强地区之间发票管理的合作，克服地方保护主义，对异地提供的发票违法线索须一查到底，决不可敷衍应付。

三是要加强国税、地税之间的协作，定期通报发票管理中存在的问题，必要时可组成联合检查组，不给不法分子留下可乘之机。

四是加强社会、舆论对企业、单位发票使用的监督。

当今社会是信息化为主导的社会，网络、电视媒体、纸质媒介都有了长足的发展，应该充分发挥其及时与有效性的特点。

（六）加大对发票违法犯罪活动的打击力度。

一是进一步加大对重点地区发票违法犯罪活动的打击力度。

二是进一步加大对纳税单位和个人发票使用情况的检查，并加强对行政、事业等单位发票使用情况的监督检查，严厉查处使用非法发票行为。

三是继续加大对传播发票违法信息的整治力度，同时进一步做好对生产、销售非法短信群发器等设备的整治工作。

四是推广并规范银行支付手段在大额交易方面的应用，将银行支付凭证作为大额发票抵扣税款和报销入账的必要条件。

五是加强打击发票违法犯罪活动工作的绩效考核，加大地区考评力度。

六是进一步完善刑法有关发票的规定，修订完善《税收征收管理法》及其实施细则有关发票的规定，研究行政处罚和刑事处罚相衔接的有关政策措施。

（七）完善税务代理的发票代理。

进一步完善注册税务师对发票领用存管理制度建立的指导、参与、监督作用，大力提倡注册税务师开展发票审查业务，以有效指导用票单位的发票管理，减少纳税风险，减轻税务机关的工作量。