浅谈新农村移民安置的规划理念

浅谈新农村移民安置的规划理念

发表时间：2018-06-04T15:02:32.617Z 来源：《基层建设》2018年第9期作者：曾宏宇[导读] 摘要：长期以来，建设征地移民安置工作是水利水电工程建设的重要部分，特别是农村移民安置工作受到国家和各方的高度关注与重视。

杭州江河造价咨询有限公司 310006 摘要：长期以来，建设征地移民安置工作是水利水电工程建设的重要部分，特别是农村移民安置工作受到国家和各方的高度关注与重视。针对新形势下我国水利水电工程农村移民安置工作面临的挑战，根据国家全面深化改革的总体思路和依法治国重要举措，提出了强化依法移民观念、合理定位安置目标、缩小行业间差距衔接、重视移民实际感受等农村移民安置原则进一步优化的思路；并提出调整农村移

民安置规划理念的具体建议，以期能够实现依法移民、科学移民、和谐移民、可持续移民。

关键词：农村移民安置；安置原则；规划理念自2006 年以来，我国水利水电工程农村移民安置工作按照以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）为基础的一系列法律法规、规程规范的相关规定执行，实行开发性移民方针，以移民生活达到或者超过原有水平为目标，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的方式，有效推动了水利水电工程建设以及移民区和移民安置区的社会经济发展。

1 现行农村移民安置原则

根据国务院令第471 号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及DL /T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》，目前我国农村移民总体上按照开发性移民方针，以移民生活达到或者超过原有水平为目标，遵循前期补偿、补助与后期扶持相结合的安置原则。以人为安置对象，生产安置以土地所有权为基础落实到人；以移民原有生活水平为基准，安置目标定位为达到或超过原有水平；采用平均化原则，以集体经济组织或县、全库为单元确定生产安置标准；坚持以农业安置为主，其他安置方式为辅的生产安置原则；以户为单位，采用补偿还建的方式进行搬迁安置；以前期补偿安置为主，辅以后期扶持政策。

2 新形势下面临的挑战

随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行，现行农村移民安置原则已存在局限，农村移民安置规划工作面临巨大的机遇和挑战，主要体现在以下几个方面：（1）重人人均等轻承包权益，移民生产安置原则与国家产权保护制度不完全相符。目前主要依据《土地管理法》中关于集体土地所有权和征收土地补偿费用计算方法的相关规定，强调土地征收后的安置是以土地所有权为基础，而未考虑承包经营权。全国第二轮土地承包政策实施以来，由于家庭人员和农户经营投入等因素，集体经济组织内部各农户承包的土地数量和人均水平已不完全一样，各农户拥有的土地承包经营权已不再是人人均等。随着《物权法》、《不动产登记暂行条例》等法律法规的先后颁布实施，国家越来越重视产权保护，也越来越强调土地用益物权，因此，若仍只重视人人均等，不重视土地承包经营权益，以平均化理念进行生产安置，这与国家产权保护制度不完全相符，也势必损害部分移民利益，引发移民不稳定现象，需研究适当调整移民生产安置原则。

（2）以原有生活水平为基准，移民安置目标未衔接国民经济和社会发展目标。我国现行水利水电工程农村移民安置目标是以移民原有生活水平为基准，定位为达到或者超过原有水平，而未衔接国民经济和社会发展目标。以原有生活水平为基准的农村移民安置原则，实质是对移民原有资源和财产单纯的补偿，未充分考虑社会发展和国家大政方针，再加上部分地区存在政府投资和行业投资不考虑移民区和移民安置区的现象，使移民不具备与其他居民同等发展的条件，不能充分保障移民利益。因此，在目前新形势下，需进一步斟酌移民安置规划目标的确定原则。

（3）以农业安置为主的移民安置方式已不适应当前实际和国家城镇化建设目标。多年来，水利水电移民“以农为主，多种安置方式并存”的安置政策，顺利推进了移民安置工作，促进了水利水电行业的发展。但是随着水利水电工程建设逐渐向高海拔民族地区发展以及交通、城市建设的大力推进和加快国家城镇化建设的发展进程，现有以农业为主的生产安置方式面临资源匮乏的困难，加之以农为主的移民安置政策与国家推进城镇化建设的目标不完全一致。因此，水利水电移民安置方式亟需创新，以符合目前的实际情况和适应国家推进城镇化建设的发展要求。

（4）重土地恢复轻产业规划，移民生产安置缺乏提高移民收入水平的举措。我国目前水利水电移民安置规划重土地恢复设计轻产业发展规划的现象明显，移民生产安置缺乏指导移民生产和提高移民收入水平的举措。

（5）重补偿还建轻人文关怀，移民搬迁安置理念需进一步提升。长期以来，我国水利水电移民采取补偿还建的方式进行搬迁安置，居民点的建设遵从国家节约用地和适度建设的原则，重点关注场地是否安全、基础设施是否满足基本生活要求、移民能否顺利建房和搬迁入住等问题。

（6）重前期安置轻后续发展，缺乏移民可持续发展的考虑。从目前整个移民安置工作情况看，重前期安置轻后续发展的现象比较严重，缺乏移民可持续发展的考虑。一是后续发展重视程度不够。移民安置规划设计缺乏对移民后期发展的总体考量，缺乏后续产业发展规划；在移民安置实施过程中，“重前期，轻后期；重搬迁，轻发展”的理念比较普遍，有关各方对后续发展的认识尚不够到位。二是资金保障不足。目前，移民安置后续发展资金的主要来源为移民后期扶持资金，发放方式以直补和项目扶持为主。从近年来资金的实施情况来看，直补资金发放标准较低且久未调整，已不能满足提升和改善移民生产生活水平的需要，更难以对移民安置的后续发展提供有力保障。

3 农村移民安置原则发展的思路

（1）强化依法移民观念，重视移民和项目法人的权益保护。在中共中央全面推进依法治国的重要决策的新形势下，各方应强化依法移民观念，重视移民和项目法人的权益保护，建立移民工作法治化的新常态：一是要重视移民权益保护，严格执行国家相关法律规定，对不符合国家新政策、新要求的文件规定和规程规范进行及时修订，对移民进行合法补偿和安置；二是要重视项目法人权益保护，从法律层面限制部分移民和地方政府提出不合法要求，采取法律手段促进移民安置工作，保障工程建设顺利进行；三是要建立覆盖移民前期规划、中期实施和后期发展完整的法律体系，保障移民安置工作依法规划、依法实施及移民依法发展，从而逐步实现水利水电移民安置工作由“行政化”向“法治化”方向发展，实现移民依法安置和发展，政府和各级各部门依法管理，项目业主依法参与，设计单位、监理单位、建设单位等相关部门要依法工作。