浅谈对水利工程建设质量的政府监督和社会监督

浅谈对水利工程建设质量的政府监督和社会监督摘要：随着我国水利工程建设管理体制的不断完善，质量监督机构在保证工程质量、完善工程建设管理体系中都起到了非常重要的作用。

本文探讨了政府监督与社会监督之间的区别与联系，阐述了二者在水利工程建设过程中所承担的不同职责，为更好地优化、完善工程建设监督体系提出了一些意见。

关键词：水利工程；质量监督；社会监督1引言随着我国工程建设管理体制的逐步完善，工程勘察、设计、施工、监理等单位已逐渐完成从依赖于政府的附属单位向市场主体的重大转变，而政府也逐渐从过去的工程建设投资者、实施者、具体管理者的身份转变为监督者、宏观管理者。

当前，我国水利工程建设质量管理体制主要是由代表政府行为的强制性质量监督体系和工程参建单位质量控制体系相结合的模式。

在实际的工程建设过程中，存在着社会监督力量薄弱、监督不够深入细致、与政府监督联系不紧密等一些问题；政府在工程建设过程中的职能有所转变后，相关监督管理职能在工程建设质量管理体系中所体现的作用、责任、地位以及与社会监督之间的联系等尚待进一步明确。

本文从水利工程建设中政府监督与社会监督的监督内容、性质、职责、方式等方面出发进行研究，探讨政府监督和社会监督之间的关系，并对当前水利工程建设质量监督工作中存在的几个问题提出意见，以供参考。

2政府监督与社会监督在水利工程建设监督过程中的区别当前，水利工程参建单位的违规行为逐渐成为工程质量问题的源头，光靠项目法人（建设单位）与其它单位之间签订的合同进行约束，难以对其它参建单位的违规行为进行有效的监管；而项目法人往往也存在一些违规行为，因其在建筑市场的主导地位，其它参建单位也很难对项目法人进行有效的监督和制衡。

也就是说，光靠市场自身的力量很难改变这种不利局面，因此，有必要完善相关的法律法规，动用政府强制力量和社会参与力量，加强对工程参建单位的监管，并加大工程参建单位的违规责任，提高其违规成本，促使参建单位自觉控制好施工质量。

水利工程建设质量监督中政府监督与社会监督有所不同，应区别加以使用。

2.1监督内容有所差别政府的水行政主管部门主管水利工程质量监督工作。

水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构，代表政府对水利工程质量进行强制性的监督管理。

其对水利工程建设质量监督的内容主要包括：复核监理、设计、施工和有关产品制作单位的资质；对建设单位的质量检查体系、监理单位的质量控制体系、施工单位的质量保证体系以及设计单位现场服务等实施监督检查；监督检查工程项目的单位工程、分部工程、单元工程的划分；监督检查相关技术规程、规范以及质量标准的实际执行情况；检查建设单位、监理单位和施工单位对工程质量的检验和评定情况；在工程竣工验收前，对工程质量进行等级核定，编制工程质量评定报告，并向工程竣工验收委员会提出工程质量等级的建议。

社会监督不仅可对水利工程建设质量进行监督，更重要的是利用其广泛的群众基础，监督工程参建单位的诚信度。

市场经济既是法制经济，也是信用经济，因此，建立水利工程质量诚信体系，提高水利工程建设市场主体的信用意识和信用水平，是市场经济条件下水利工程质量监督保证机制的重要内容。

在工程建设过程中，社会监督与社会舆论对推进工程质量诚信体系的建设起到绝对的主导作用。

只有加强对水利工程建设质量责任主体和有关机构的社会监督，并对其不良行为作好记录管理，才能有效地提高水利工程建设领域的服务质量与服务水平。

2.2行使权力的性质不同政府履行的水利工程建设质量监督职责是政府的水行政主管部门对水利工程建设质量进行监督管理，是一种强制性的行政执法行为。

根据水利工程建设监督管理需求，政府设立的水利工程质量监督机构（或委托有条件代表政府进行质量监督的机构），负责对新建、扩建、改建、加固的各类水利水电工程进行强制性的监督管理。

工程实体和工程参建单位在工程建设阶段的各种质量行为，都必须接受质量监督机构的监督。

社会监督的主体可以是依据相关法律成立的法人机构，它属于一种智力型的专门从事工程建设管理，服务于社会和企业的经济实体或中介组织，一般受政府或项目法人（建设单位）的委托，在不超越约定的范畴内，行使政府或建设单位监督管理的部分职能。

这种监督属于社会服务范畴，具有咨询的性质，社会监督单位与委托方是建立在法律关系基础上的委托协作关系，双方的责任与义务以合同的形式确立。

社会监督更为庞大、参与度更高的主体就是广大的人民群众，行使宪法所赋予的监督权力。

水利工程建设大部分由政府投资，投入的是人民的钱，代表的是人民的利益，人民群众没有理由不关注、不监督水利工程质量。

水利工程建设应充分发挥群众监督在工程推进中的保证作用，人民群众通过所掌握的水利工程建设方面的知识来判断工程施工质量是否符合要求、参建单位是否有违规行为等，然后将发现的问题直接向有关部门反映得以解决，也可以通过各种传媒将问题向公众公布，从而利用社会舆论促使责任单位尽快将问题妥善解决。

2.3工作侧重点不同政府监督的工作重点侧重于宏观层面。

政府监督作为政府宏观控制职能，控制工程质量就是要构筑一个市场运行规则，并保证这个规则的正常实施。

市场经济条件下，市场运行规则的主体构架就是建立健全质量监督法律法规体系，这是质量监督工作的有力保证。

近年来，国务院《建设工程质量管理条例》、水利部《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》、《水利工程质量检测管理规定》、《工程建设标准强制性条文》（水利部分）、《水利水电工程施工质量检验与评定规程》等一系列法规、标准、规程的颁布，就是要尽快完善水利工程建设市场法律法规体系的建设，对水利工程建设市场的运作及工程参建各方的质量行为等方面作出全面规范，落实工程质量责任，从而实现保证工程质量的目的。

社会监督更注重发挥细节、具体、微观质量监督方面的优势，大多利用社会舆论的强大力量来促使工程参建单位加强质量管理。

水利工程建设质量因素很多，在施工、材料、设计、管理等等方面稍不注意就容易引发质量问题，这些细节、具体、微观性的质量问题要靠具有一定水利工程建设知识的人员及时发现后加以解决，而政府监督机构人员数量一般较少，业务水平参差不齐，因此有必要动用全社会的力量来加强对水利工程建设质量的监督管理。

利用社会群众的人数优势和技术水平的广度，针对水利工程建设过程中的具体细节，进行全面质量监督。

2.4采取的监督方式不同政府监督与社会监督所采用的监督方式也有所不同。

政府监督机构人员较少，但一般来说监督设备较为精良，监督经验丰富，受监工程数量又比较多，因此，政府对水利工程建设项目质量监督方式以抽查为主。

大型水利工程因投资额大、建设工期长、社会影响广泛，应建立专门的质量监督项目站以加强监督；中、小型水利工程可根据需要建立质量监督项目站，或进行巡回监督。

社会监督主体在监督人数、水平、时间、方位、设备等等各方面因条件有异，其监督方式可以多种多样，除了常规检查、抽查、巡回监督等一些方式外，甚至还可以采取跟踪检查、旁站监督、抽样检验、明查暗访、举报等等其它的一些形式，对工程建设质量进行全方位、全天候、全过程监督，以规范水利工程建设各责任主体的质量行为和市场行为。

3政府监督与社会监督在水利工程建设监督过程中的关联首先，政府监督与社会监督对水利工程建设质量监督管理的目标是一致的，都是要保证水利工程建设项目的质量合格，能正常发挥投资效益。

其次，政府监督与社会监督在水利工程质量监督工作中均占有不可或缺的地位，是质量保证体系中相辅相成、不可替代的两个不同层次。

尽管在水利工程建设过程中政府监督与社会监督工作存在部分重叠的现象，但如上所述，二者在质量监督工作中的作用还是有所不同的。

当前，在我国法制尚未健全、法制观念不强、执法力度不够的大背景下，要严格控制住水利工程建设质量，很有必要对工程项目建设进行全过程监督。

如果忽视了政府监督或社会监督中的任何一方，势必造成监督不到位，从而不能有效控制工程建设质量。

再次，由于监督权限方面的差异，在质量监督管理上，政府监督与社会监督存在一定的“互补性”。

社会监督行为受政府监督管理，要依靠政府监督部门来达到监督效果，这是因为社会监督主体没有强制性的执法权，对水利工程建设中发现的违规行为或质量问题，最直接、最有效的解决途径就是将问题反映到政府监督部门，通过政府监督部门责成有关责任单位进行整改。

另一方面，如果水利工程建设缺乏社会监督，单单靠政府监督机构的那么几个人的随机抽查工作，将很难保证工程项目监管到位，也难以对工程参建单位的诚信度作出准确的评判。

最后需要说明的是，政府的水行政主管部门主管水利工程质量监督工作，包括对社会监督主体的监督管理。

反过来，依据我国宪法的规定，政府工作（包括政府的质量监督工作）都必须接受人民群众的监督。

4水利工程建设过程中政府监督与社会监督需要注意的几个问题4.1政府监督应侧重宏观管理当前，各级水利工程质量监督机构的监督人员较少，却往往承担着大量水利工程建设项目的监督工作，这样就很难做到面面俱到，因此，政府质量监督工作应该有所偏重，应重点针对水利工程建设领域质量监督的宏观管理，尽快完善质量监督的相关法律法规，加强对工程责任主体的监督管理力度，明确社会监督在水利工程建设领域的监督职责、监督权限。

在具体的监督工作中，政府可以在社会监督的协同帮助下完成对水利工程建设质量的全面监督。

政府要着重加强对水利工程参建单位的质量行为进行监督，在减少工作量的同时提高整体工作效率；政府监督要将水利工程的基础、主体结构质量等作为监督的重点，加大监督力度；还要将影响范围大、投资额高、效益显著的大中型水利工程作为监督重点，这类工程一旦出现质量问题，将对社会产生重大的负面影响。

4.2正确看待政府监督的责任当前，水利工程建设项目竣工验收前，必须先由政府监督机构对其施工质量进行核定，客观上把工程质量是否合格的评定权交到了政府监督机构手中，而一旦质量评定有误，政府质量监督机构必定要承担责任，使得政府监督机构变相成为了工程质量的责任者，而工程建设的责任主体反而多了一道挡箭牌，很有可能减轻所负担的直接责任。

政府监督机构的监督行为是政府授权的，是政府管理行为的延伸，政府同样也成为了工程质量的责任者，造成了水利工程建设质量管理体制与现行工程质量监督运行方式之间的矛盾。

水利工程建设过程中，如果单纯依赖质量监督机构的几次抽查、巡查或抽检，难免使监督的全面性受到约束，从而无法对工程质量进行全面准确的评定。

既然相关法律明确建设单位对工程质量负总责，建设单位就应该有责任和义务建造出质量合格的工程。

工程质量合不合格，建设单位全过程参与，理所当然最有发言权。

所以，有必要完善水利工程建设质量评定工作，避免发生政府既做裁判员，又做运动员的问题。