社会中介组织

社会中介组织定义及其牙防组案例分析

中国社科院社会学所杨团

2006-4-6

社会中介组织概念是我国提出的，其他国家都没有这个概念。对其难于做出科学定义。顾名思义，它指的是在建设社会主义市场经济中发挥了政府与社会、与市场的联系作用的社会组织。提出中介组织的概念，是政府将自己看作管理主体，市场和社会看作管理客体，政府需要专门扶持一批社会组织来帮助自己进行对社会和市场这个客体的有效管理。仅此点就可以判断中国的社会主义市场经济还在开始阶段，政府在对于自己与市场与社会相互关系的认识上还有误区。

如果一定要定义，社会中介组织就是发挥中介作用的社会组织。中介作用是促进不同主体间的相互了解、协调、联系的一种社会作用。因此可以说，社会中介组织是从社会主体间的社会关系角度来定义社会组织，这种社会关系以社会中介组织作为桥梁和纽带，以促进不同社会主体间产生相互关联的正面效应为目的。

再具体一点，社会中介组织是介于政府、企业、社会团体及其个人相互之间的从事协调、评价、联系等专业性服务活动的社会组织，是沟通政府、社会、企业、个人之间的桥梁和纽带。社会中介组织可以依照中介作用发生的场所划分市场中介与非市场中介两类，市场中介服务是依据社会公认的准则（一般依照相关法律规定），对市场内的各类活动主体在交易中的行为进行权威性认定。非市场中介有一种中介作用是平衡社会利益冲突的，这类组织具有政治经济特征，国际社会往往称之为利益集团或者压力集团。企业家集团、劳工集团、宗教集团和职业、行业集团都归于此类。

由于社会中介组织是从中介关系角度下定义，这个概念的沿用势必导致与其他对社会组织的科学分类，例如社会组织的功能，组织构成，组织的社会性质等等概念分类有大幅度交叉。

能起到中介作用的组织有很多。例如大量的市场服务如信息沟通、社会协调、经济代理、咨询策划、法律服务、资产评估、账目审核、自己结算、广告传媒、交易组织、市场监督等等都可以起到市场中介的作用。而具有这些功能的社会组织有的是社团例如消费者协会，有的是企业，例如广告公司，有的是事业单位，例如市场监督管理所。即便一种服务例如从事法律服务的律师事务所，既有企业登记、又有事业登记、还有民办非企业单位登记（法律援助中心）。再如慈善服务，当慈善机构从企业和社会筹来资金，赠送给需要的贫苦群众，就充当了企业和受赠者之间的桥梁和纽带。就这个意义上讲，所有的慈善会以及筹款类的基金会都是可以起到社会慈善这种中介作用的社会组织。

由此可见，社会中介概念下的社会组织，可以是营利组织也可以是非营利组织，可以是民间组织也可以是靠近政府的事业机构，可以是经济类组织，也可以是政治类或者宗教类组织。它涉及到所有的社会组织类型，既有法人资格的公司法人、社团法人、基金会法人、民办非企业单位法人、事业法人，也有没有法人资格、不过在我国有合法地位的工会、企业家俱乐部、教会等等未登记的社会组织。

从社会管理出发，我们确实无法将社会中介组织作为一个可操作的法律概念。所以，当需要

使用这个概念做社会管理时，我们可以采取扣除法，即将现有管理条例已经涉及的那些社会组织一一扣除，尽可能做到既不重复也不遗漏。

最近报刊纷纷从中介组织的角度谴责全国牙防组，认为它作了不合法的中介认证，涉嫌欺诈消费者、误导宣传。不过，从它的成立方式、它的历史、基本功能以及它的公共权威来源等多要素作综合判断，我认为牙防组的服务不属于中介服务，它也不是中介组织，而属于跨越卫生行政管理和健康教育两大领域的公共卫生牙科专业管理机构。搞不清牙防组的定位，我们对这个事件的判断就会张冠李戴。

牙防组自1988年成立以来，主要的工作是搞专业发展规划、组织协调牙病防治，口腔保健宣传和促进新技术推广，所谓“认定”仅仅是专家组对口腔保健用品的选优评审，属于促进新技术推广和进行口腔卫生教育的范畴。它对自己性质的认识是“卫生部领导下专家参与创建的口腔保健专业技术指导机构”。

牙防组的问题到底出在哪里呢？我以为是政府没有负起应有的责任。牙防组的组织设计有先天缺陷，如果说在过去还有情可原，到现在还这样做，就有让其规避甚至逃脱各类监督之嫌。

以1990年我国社团登记管理条例出台作为分水岭，可以说从组织的角度大致划分了中国公共服务和公益活动的不同时代。在1990年以前，公共服务和公益活动都是政府倡导和政府组织做的，在此之后，通过立法给了民间组织做公益活动的空间。

牙防组显然跨越了两个时代，而在新时代还延续了旧时代的方式。这就是通过与卫生部的官方地位获得行政权威（在职的卫生行政官员做负责人），通过民间筹款方式自行运作（不要国家编制，不要经费，不要基本设备），横跨政府（第一部门）和民间社会（第三部门），两样货色齐备，各有各的用处。在社会站位和法律地位上均面目不清的牙防组，所做的口腔保健用品选优评审工作（所谓认定），不要说完全有可能被企业利用，成为企业的商业广告，而且，它的左手评优授牌、右手接受授牌企业对牙防基金会（实质上是牙防组的附属机构）大额捐赠的行为规避了公共机构（税务、工商、民政）和法律的监督，的确有理由让公众怀疑它为自己谋了私利。特别是2003年《认证认可条例》生效，认证工作已经有法可依以后，牙防组不应该不知道自己的选优评审与依法认证的区别。

其实，牙防组成立之初就是一种因陋就简的中国版牙科卫生专业管理机构。它的一些功能至今也是必要的。从社会管理角度看，要想杜绝这类违规行为，必须加快公共管理领域的改革。这个改革并非只是政府从直接供给某些公共服务到购买非政府机构生产的服务，一个非常重要的问题，是谁来管专业的公共服务和怎么管。国际社会的做法，是将涉及广泛的专业服务领域的管理机构专门化，从政府序列中独立出来，由法律认定。例如英国和香港，直接管理医院的不是卫生行政部门，而是依法建立的独立的专业的医院管理局一类组织。这类组织的资金由国家给予，功能由法律规定，目标在于追求社会公正前提下提高供给效率。这样做的优势很明显，目标明确，便于监督，透明度高，有助于提高社会公共服务的公信度。

所以，我认为牙防组事件是一个社会警号——所有从事公共服务的社会机构不能再脚踏三只船，行政利益、市场利益、慈善利益全得，要赶紧认清形势，尽快界定好自己的社会“身份”并实施适当的转换。同时，政府有必要认真考虑给予卫生及其他专事监管、调控的专业公共管理机构以专业立法保障的独立法律地位。