国有划拨土地使用权的强制执行问题、

浅谈国有划拨土地使用权的强制执行问题、
摘要：对于国有划拨土地使用权的强制执行问题各管理部门一直存有争议，法律、法规及其司法解释对此规定也比较原则，而且法规与解释之间也存在个别矛盾之处，导致执行实践面临诸多困境。

本文在现有法律、法规及相关司法解释的框架内，围绕国有划拨土地使用权能否强制执行及强制执行国有划拨土地使用权的执行程
序这两个基本问题进行探讨，认为国有划拨土地使用权在符合法定条件下可以强制执行，并就执行程序问题提出了一些较具可操作性的执行途径，以期对执行实践工作有所裨益。

关键词：划拨土地使用权强制执行执行程序
一、序言
国有划拨土地使用权的执行问题，在目前不动产的强制执行中，存在诸多争议。

但总结起来有两个基本问题：一是国有划拨土地使用权能否成为强制执行的标的，能否作为被执行人的一项财产权益进行强制拍卖、变卖或低偿债权。

二是强制执行国有划拨土地使用权的执行程序，人民法院如何与相关部门进行沟通，达成一致意见，使相关部门的协助执行工作能够顺利开展。

其中，第一个问题的回答是解决第二个问题的前提。

二、国有划拨土地使用权在符合法定条件的情况下可以强制执行目前在执行实践中，涉及国有划拨土地使用权的强制执行问题时，大致有三种不同的情况，一是有些人民法院的执行工作人员认为国
有划拨土地使用权不能成为执行标的，对国有划拨土地使用权一律不予执行。

二是国有划拨土地使用权没有设定抵押，人民法院查封之后进行拍卖、变卖，要求国土资源部门予以协助执行，国土资源部门以没有经过其审批或者被执行人对国有划拨土地使用权没有
处分权为由拒绝协助执行；三是债务人以国有划拨土地使用权设定了抵押，土地管理部门进行了抵押登记。

人民法院依据国土资源部发布的《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》（国土资发[2004]9号）规定[1]强制执行国有划拨土地使用权，国土资源部门予以协助执行。

不同的执行做法使债权人的利益不仅不能得到平等的保护，而且损害了司法的统一性和权威性。

在我国，国有土地使用权根据取得方式的不同大致分为两种形式，划拨土地使用权和出让土地使用权。

依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例）第四十三条的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，但应当依照《城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。

出让土地使用权是指国家一次性收取一定时间内土地使用权价款后将土地使用权交给土地使用人，由使用人取得的土地使用权。

出让土地使用权有偿、有期、可以流转；划拨土地使用权无偿、无期、通过补办手续后方可进行流转。

一方面，国有划拨土地使用权的可流转性为人民法院强制执行国有划拨土地
使用权提供了可能；另一方面，国有划拨土地使用权的限制流通性
要求人民法院执行时要特别对待，不能按照普通执行程序处理。

我国宪法、法律及土地的相关法规都对国有划拨土地使用权进行了确认和保护。

1988年宪法修正案第二条规定：”宪法第十条第四款改为‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地的使用权可以依照法律规定转让。

’”《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

”国家土地管理局1995年5月1日起实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定，土地使用者经国家依法划拨等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

国家土地管理局1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》中对国有划拨土地使用权经过市、县人民政府批准后的转让、出租、抵押等做出了规范。

特别指出，国有划拨土地使用权的转让，是指“土地使用者将土地使用权单独或随同地上建筑物、其它附着物转移给他人的行为。

”[2]这些宪法和法律法规均说明了国有划拨土地使用权是使用权人的一项财产权益，应当购成土地使用权人财产权益的一部分。

三、强制执行国有划拨土地使用权的执行程序
人民法院对国有划拨土地使用权的实体处理能否执行到位取决于执行程序能否顺利进行。

否则，相关执行与协助执行的法律文书下达之后却无法执行到位，最终会影响司法的公正性和权威性。

对于国有划拨土地使用权的转让、出租、抵押，《暂行条例》第四
十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

”强制执行国有划拨土地使用权也必须满足《暂行条例》四十五条规定的条件，才能使国有划拨土地进入土地交易市场。

因为国有划拨土地是无偿取得的，所以国家禁止使用单位利用国有划拨土地进行交易，从中谋利。

第四十五条第一项规定排除了国家机关、军队等非经营主体转让划拨土地的可能性，这也是基于维护公共利益的考虑；第二项是土地使用权人进行土地流转的权利证明；对于第三项规定有两种不同的理解，一种理解是国有划拨土地必须具有地上建筑物、其他附着物时，国有划拨土地使用权才能进行转让，另一种理解是国有划拨土地使用权既可以单独转让，也包括土地使用权随同地上建筑物、其他附着物一并转让。

根据前面所述的1992年3月8日实施的《划拨土地使用权管理暂行办法》第七条的规定，应当作后一种理解。

第四项是通过缴纳或者抵交土地出让金的形式将无偿取得的国有划拨土地使用权转化为有偿取得的国有出让土
地使用权。

四、结语
国有划拨土地使用权的执行法律问题，在不同的层面和角度还有许多不同的认识，对于国有划拨土地使用权的强制执行问题最好的办法是统一不同管理部门的认识，达成共识，出台明确的法规或者司法解释，给予执行工作明确的依据。

但目前在尚未有明确的规定之前，人民法院在执行国有划拨土地使用权时应当首先做好被执行人的各种调查工作，对于国有划拨土地使用权的转让条件有一个清晰的认识，同时积极审慎地与国土资源管理部门、房产管理部门做好沟通协调工作，取得一致意见后再进行妥善的处理，保证执行工作到位。

只要人民法院勇于突破当前的执行困境，个案的成功执行也必将推动明确、统一法规、司法解释的出台，消灭执行程序中对国有划拨土地使用权强制执行的障碍，最终保障整个执行工作的开展。