深圳农地国有化与城市化陷阱
深圳土地制度变迁研究
摘要作为中国改革开放的先锋城市，深圳以先行先试率先改革的“政策特权”与城市品格，突破僵化的传统计划经济体制束缚与传统意识形态的桎梏，在土地制度改革方面进行了前所未有的探索与创新，在中国土地制度变迁的现代史中，书写了具有历史意义的篇章。
纵观深圳土地制度变迁的历史进程，其变革频率之高、方式之独特、内容之丰富都是其他城市所无法比拟的。
深圳市的土地制度改革不仅为建立适合中国国情的制度变迁理论提供了宝贵的研究素材，同时也在中国社会制度变迁中为全国提供了可借鉴、可复制的经验与模式。
如，开创了国有土地有偿使用的先河；敲响了新中国土地拍卖第一槌；通过两次集体土地国有化，成为中国首个没有农村建制的城市；率先开启了旨在提高现有存量土地使用效率的，以市场为主导的城市更新和以政府为主导的土地整备为典型代表的土地再开发利用模式等等。
但另一方面，深圳是在“摸着石头过河”中逐步开始土地制度改革实践的，由于缺乏可借鉴的经验，加之对市场经济认知的不足，尤其土地所有权本身所具有的意识形态性，所以在改革中又产生了一些历史遗留问题。
如，由于历史原因而导致的土地产权不够明晰、资源配置方式较低效以及增值收益分配不公平等。
这些历史遗留问题不仅制约着经济社会的发展，同时又构成了深化改革的内容。
由于城市自身土地面积的局限性，以及国家顶层制度设计与法律法规对地方土地制度改革的约束，深圳土地制度变迁呈现出以下特点：一是由于率先开始土地使用权拍卖和国有土地的有偿使用，从而解决了发展初期的资金约束，在特殊政策支撑下成为助力深圳经济迅速崛起的重要因素；二是由于深圳自身土地面积的局限，客观上率先进行土地制度改革的制度绩效并没有一直成为深圳经济高速发展的资源与制度支撑，土地本身成为了深圳进一步发展的短板与硬约束，但同时又促使了旨在提高现有存量土地利用的另一种改革路径的尝试与探索；三是从整体上来说，尽管深圳作为中国改革开放的先行先试的“政策增长极”率先开始了具有历史意义的土地制度的改革，但相对于其他领域的制度改革而言，土地制度改革是相对滞后的，并受到更多的制度环境的约束。
深圳城市化圈地运动
深圳城市化圈地运动作者：乔治唐来源：发布时间：2004年06月17日当深圳用一种城市扩展的姿态来看待关外城市化的时候，问题就变成了——凡是纳入城市规划的都应该是国有土地。
剩下来就是一个集体土地变成国有土地的利益补偿和分配问题。
恰恰在这个模糊地带出现了严重的利益分歧，诞生出抢建风潮。
即关外的农民通过私建劣质建筑，获得与政府谈判讨价还价的筹码，或者赢得更多一点的补偿。
而政府则建立各种巡逻队和拆迁队来控制这一行为。
这种政府和村民之间的利益博弈贯穿在深圳的两次城市化过程中，是一个绕不过去的问题。
深圳第二次城市化运动突然急促起来。
深圳市长李鸿忠表示，城市化就是把关外纳入城市规划，并接受城市管理。
“这里面的潜台词是，凡是纳入城市规划的土地，都应该属于国有土地。
”一位业内人士对记者说。
深圳城市化的“关外圈地运动”的关键词是：集体所有制土地如何跃迁到国有制土地。
“按照比较粗的划分。
凡是在城市内的土地都属于国有土地，城市外郊区的土地都属于集体土地。
”该人士认为，“当深圳用一种城市扩展的姿态来看待这个问题的时候，问题就开始模糊化了。
变换为另外一种逻辑，凡是纳入城市规划的都应该是国有土地。
剩下来就是一个集体土地变成国有土地的利益补偿和分配问题。
”恰恰在这个模糊地带出现了严重的利益分歧，诞生出一个奇特的现象：抢建。
即关外的农民通过私建劣质建筑，获得与政府谈判讨价还价的筹码，或者赢得更多一点的补偿。
而政府则建立各种巡逻队和拆迁队来控制这一行为。
这一切都源于产权的不确定。
利益的博弈深圳市委书记黄丽满说，“‘城中村’是特区内的顽疾和毒瘤。
为什么？就是当年抢建的结果，一直到现在也没有得到很好的解决。
”黄认为，“这是第一次城市化的教训。
”于是，黄丽满多次强调，宝安、龙岗两区在推进城市化的过程中一定要坚决防止抢种、抢建现象，避免“城中村”恶果的再度蔓延。
抢建已经是这场利益博弈手段的焦点。
一位知悉内情的人士告诉记者，“现在抢建已经成为一个大面积的现象。
深圳城市化困境
深圳城市化困境深圳市有三分之一的建筑是违章建筑，这个事实不仅让今日深圳的治理者和有关法令颜面扫地，也使这个一直扮演改革开放先锋的活力之城正陷入城市化的困境三十年城市化进程，不只给了深圳一个光鲜亮丽的外表，还有这个城市上三分之一的违建。
失控的违章建筑曾经为深圳的迅速繁荣扮演过重要角色，但今天它却像一个无底的黑洞正将深圳引入窒息的深渊。
是否给予这些违章建筑合法身份？这是深圳至今不敢给予明确答复的两难问题。
这些满目的违建既是深圳的希望所在，也是绝望所在。
在房价飞涨的深圳，它可以实现中低收入家庭居者有其屋的梦想，但是这种实现的方式却像一种盗窃行为，践踏了这个城市的公平、法律的威严和政府的尊严。
深圳是如何用三十年的时间把自己推入这样致命的困境？而承载了无数美誉的它该如何靠近国际化梦想？违建之城在深圳，你所看到的每三个建筑中至少有一个是违章建筑。
而具体到关外的某些社区则很难看到合法建筑。
4月20日，《法人》记者前往位于深圳市宝安区的沙井街道。
四年前，这里还称为沙井镇，2004年深圳完成了对沙井镇村民的身份转换，村民整体转成城市居民身份，沙井镇也更名为沙井街道。
尽管很多居民仍习惯用沙井镇来称呼这里。
这个曾因“沙井蚝”声明远播的镇子如今因95%的房子是“小产权房”而备受关注。
准确说，不是小产权房，而是违建，自2004年农村城市化改造后，这里所有的土地都转为国有性质，这块土地上只有违建，没有小产权房。
在沙一村西环路与民主大道交汇处，《法人》记者看到了一座名为“金钻华庭”的小区，从外观上看，这个小区与普通的商品住宅房并无区别，数栋7层高的楼体围绕着健身器材和简易的儿童乐园，周边绿树成荫。
但是这里却是三位村民开发的集资房，没有房产证。
2006年李先生以2500元每平方米的价格购买了小区一栋两室一厅的房子，现在李先生欲以4000元的价格卖掉，但是价格还可以再商量。
而与此同时正在出售中的合法商品房“禧缘”楼盘的售价是9000-10000元。
中国如何避免城市化陷阱
中国如何避免城市化陷阱城市化是必然趋势，但城市化处处有陷阱。
如何避免中国城市化的种种陷阱呢？这是顶层设计问题，就中国现实来说，至少可以做如下几方面的事情。
城市化首先需要重新丈量土地。
近现代国家的最基本标志，就是对人口的统计和对土地的丈量。
中国人口统计每隔一段时间做一次，但土地没有。
建国之后，土改的时候做过一次；改革开始实行农村生产承包制后，做过一次。
现在很多年没有做了，对土地数量，无论是在农村还是城市，人们认识不一致。
近二十多年，中国的土地制度尽管没有多少变化，但土地的量发生了巨大的变化。
现在人们并不清楚到底有多少农用地、商用地、工业用地、公用地、宅基地等等，也不清楚是谁掌握着土地资源，是中央部委、地方政府、开发商、军队？这些都需要搞清楚。
现在从中央到地方，对这些问题都是糊涂账。
但这些糊涂账里面隐含着多少腐败，多少的社会不公平，多少的社会不稳定风险呢？重新丈量土地既是基本国家制度建设的一部分，也可以有效监督城市化，减少社会风险。
其次，城市化不能过于抽象，对现有城市要分类，对不同类型的城市实行不同的政策。
至少可以把中国的城市分为四类。
第一类为大城市，包括北京、上海、广州等。
自改革开放以来，这些城市已经过度扩张，过度城市化。
尽管高楼大厦多了起来，城市的各项基础设施也可以媲美发达国家，但不难发现城市的很多方面还不像城市。
例如，这些城市都在不同程度上了出现了“城中村”。
“城中村”是城市简单扩张的结果，就是在没有解决好农村人口的情况下，先城市化了。
同时，在这类城市，包括城市管理在内的“软件”还远远不足，需要大力发展和强化。
对这类城市，再提“城市化”显得毫无意义。
这类城市应当强调城市升级。
亚洲的很多城市例如新加坡、首尔等都在搞城市的整体升级，中国可以向这些城市学习很多有益的经验。
第二，对二、三线城市，城市化仍然有很大的空间。
中国二、三城市的硬件和软件设施建设有待于改进。
现在很多人尤其是受过教育的年轻人都往一线城市跑，不想去二、三线城市，主要原因是那里的各项基础设施条件很差，和一线城市的差异实在太大。
我们可能会遇到的十个“陷阱”
我们可能会遇到的十个“陷阱”作者：庄健来源：《人民论坛》2008年第14期中国经济形势解读与预测之七评述由头改革开放30年的今天，作为发展中国家，中国如何继续深化改革、实现长期可持续发展，备受国内外关注。
“越是形势好的时候，我们越要有忧患意识，越要居安思危。
”胡锦涛总书记强调的忧患意识值得国人深思。
近年来，中国经济在取得辉煌成就的同时，也面临很多问题和挑战，尤其要警惕一些发展“陷阱”。
其中一些“陷阱”如果能未雨绸缪是完全可以避免的，但也有一些“陷阱”具有很大的风险和不确定性，是我们要着力面对的。
对于这些发展中面临的问题、困难和风险，一些人未必有足够的警觉性。
为此，我们约请了相关领域的权威专家学者对这些“陷阱”进行了梳理和深入的剖析。
改革开放30年来，中国经济保持了年均9.8%的快速增长，即使在世界经济发展史上也是较为罕见的现象。
然而，在最近十年特别是最近五年来的经济社会发展过程中，中国也遭遇到种种困难和挑战，中国政府采取了一系列宏观调控政策予以应对，基本保障了经济的持续、稳定、快速发展。
展望未来，要保持今后中国经济的长期、可持续发展态势，宏观决策和调控部门仍需居安思危、高瞻远瞩，注意避免在发展过程中可能遇到的十大“陷阱”。
01通货膨胀“陷阱”改革开放以来，中国经历了两次大的通货膨胀：第一次发生在1988—1989年，第二次发生在1993—1994年。
自去年下半年开始的物价大幅上涨，与上两次的成因有所不同：一是CPI上涨主要集中在食品价格上；二是成本推动因素超过需求拉动因素成为主因；三是全球石油、粮食价格持续上涨，推波助澜。
再加上长期以来的经济发展是建立在对劳动力、土地、能源、环境等要素成本过低的基础上实现的，不调整扭曲的成本价格关系将影响有效供给的增长。
在这种情况下，单纯采取从紧的货币政策并不能有效地缓解通货膨胀局势，而过快调整要素成本价格又会进一步推高当前的物价水平，宏观调控面临两难境地。
02外汇储备“陷阱”2006年10月末，中国外汇储备余额首次突破一万亿美元，成为当今世界上第一个拥有超过万亿美元外汇储备的国家。
深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定
深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2019.08.29•【字号】•【施行日期】2019.08.29•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】文物及历史文化遗产保护正文深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定（2009年5月21日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过根据2019年8月29日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈深圳经济特区人才工作条例〉等二十九项法规的决定》修正）为了全面清理、甄别处理农村城市化历史遗留违法建筑，强化土地资源管理，推进城市化进程，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合我市实际，作如下决定：一、市、区人民政府应当认真贯彻实施处理违法建筑的有关法律、法规，按照全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则，全面推进农村城市化历史遗留违法建筑的处理工作。
二、本决定所称农村城市化历史遗留违法建筑（以下简称违法建筑）是指：（一）原村民非商品住宅超过批准面积的违法建筑;（二）1999年3月5日之前所建的符合《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（以下简称“两规”）处理条件，尚未接受处理的违法建筑；（三）1999年3月5日之前所建不符合“两规”处理条件的违法建筑；（四）1999年3月5日之后至2004年10月28日之前所建的各类违法建筑；（五）2004年10月28日之后至本决定实施之前所建的除经区人民政府批准复工或者同意建设外的各类违法建筑。
三、市人民政府应当对全市违法建筑进行全面普查，建立违法建筑台帐和数据库，逐项列明建设当事人或者管理人、区位坐标、用地属性、建筑面积、建设时间、类别和用途等内容。
违法建筑普查工作应当在本决定实施之日起一年内完成。
华生：城市化转型与土地陷阱
华生：城市化转型与土地陷阱作者：武琪来源：《财经界》2014年第07期他是我国著名经济学家，是影响我国经济改革进程的三项重要变革——价格双轨制、国有资产管理制、股权分置改革的主要提出者和推动者；他被称为不是坐而论道的经济学家，他说，“我们这一代人没有学院派的条件，是既从书本也从实践中学习的经济学家。
”他90年代下海经商，如今身兼数职，商海学界都有他的身影，有人评价他是“知识分子中最富有的人”、“经济学家实业做得这么成功的，没有第二个”。
上山、下乡、恢复高考、改革开放、出国留学、下海经商到研究资本市场，华生的经历似乎是一代人在中国改革开放时期浓缩的背影。
阅读华生以及他的作品，是还原中国改革开放进程中的闪光与不足。
今年年初，记者就曾采访这位时代的见证者，认识他，我们先从他的作品《城市化转型与土地陷阱》开始。
《城市化转型与土地陷阱》作者：华生出版日期：2013年11月1日ISBN：9787506069267某种程度上，城市化问题就是中国现代化问题。
在农地事实上已经日益私有化的今天，土地权利之争究竟是什么？土地开发权与城市化带来的土地增值应如何分配？不搞卖地政策，地方政府如何走出高债务、高风险的泥潭？土地迷局亟待破题。
《城市化转型与土地陷阱》节选土地财政的异化与土地权利的分离土地财政的异化与土地权利的分离不搞卖地财政，土地权利如何归属？土地转用特别是农地开发的级差收益归谁？土地私有是解决问题的最终出路吗？对这些问题，人们有很多分歧和盲点。
我们已经看到，中国新世纪前后的最大社会变迁，是从以农民、农业、农村为主体的传统社会转到城市化的现代社会，由此也产生了农田流转、农民进城、农地转用的新三农问题。
其中，农田的流转即规模经营的扩大，取决于农民离开农村迁移到城镇的规模与速度；而进入城市的农民工及其家属能否真正离开农村、释放出农地，又取决于他们是否可以和能够在就业的城镇举家安居；而他们能否安居，不仅取决于他们是否能有稳定的就业（这一点即便没有近年来愈演愈烈的用工荒，也从来不是主要问题，因为从农民工的普遍称谓就知道，他们离开农村的第一步，就是以找到了工作为前提的），更主要取决于他们能否和城里人一样，有自己较为体面的稳定住所。
深圳农地入市政策浅析
深圳农地入市政策浅析摘要：深圳在率先进入高度城市化的同时，也较早面临用地紧约束的难题。
农地入市成了深圳继城市更新、土地整备后新的开发存量土地、寻求城市发展空间的方式。
由于深圳两次大规模转地造成的历史遗留问题，使得深圳的农地有特殊的涵义，本文以深圳规土委近期发布“关于农地入市”的文件为切入口，探讨深圳农地入市的前世与今生、推进障碍及疏导路径，尝试探明深圳农地入市的前路。
关键词：深圳农地入市；存量土地开发；疏导路径1引言西方先哲威廉•配弟说“劳动是财富之父，土地是财富之母”。
土地作为三大生产要素之一，是推动城市化的载体。
深圳在早期城市化中享受土地带来的巨大红利，在向纵深发展中也凸显用地难题。
根据2012年国务院批准的《广东省深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，2020年前深圳建设用地总量必须控制在976km²以内，而2011年建设用地已经达到932 km²，这意味着在规划期内剩余十年里，土地指标总额不足44 k㎡。
另一方面，全市约有400平方公里的城中村用地，权属混乱不清，土地集约利用程度较低，与其区位上实际价值相差甚远，客观上造成土地资产的沉淀和浪费。
开发存量土地，成了深圳化解“土地增量指标紧控，部分用地却低效利用”矛盾的一把利剑。
自2012年以来，经国务院、广东省联合批准，深圳启动了城市更新、土地整备、农村集体土地入市等土地二次开发模式，成为拉动开发存量土地的“三驾马车”。
今年1月，规土委修订《深圳市未完善征（转）地补偿手续用地入市流转办法（征求意见稿）》（下文简称《办法》），再次发力助推农地流转。
深圳经过1992年和2004年两次大规模转地后，市域范围内的土地全部转为国有，两次转地导致深圳的“农地”与国内其他省市的“农地”含义是不同的。
深圳的“农地”，一部分是统征统转过程中按相关规定划定给原农村集体经济组织继续使用的留用地，如非农建设用地、征地返还用地等；一部分是《办法》所指的未完善征（转）地补偿手续用地，是在城市化过程中，土地权益尚未充分理清，所有权为国有但实际被原农村集体经济组织使用的用地。
警惕：城市化的“陷阱”!
有人不恰当地提出，城市化的要害是“人口城市化“。农村人口大量进城，随之产生两方面问题：一方面，进城的大量人口，在城市发展难以容纳那么多人口的情况下，找不到就业岗位，没有工资，买不起住房，生活难以为继，容易惹是生非，成为城市不安定的因素；另一方面，农民进城，主要是青壮劳动力进城，农村剩下的大多是老弱病残，农田谁来耕种，庄稼谁来收割？
城市学告诉我们，许多国家的实践证实，城市的发展，特别是大城市的发展，要有一定的限度，绝不是越大越好，越多越好。人类是对自然界极具破坏力的物种，大城市的无度扩张，对自然界的破坏是难以估量的。同时，大城市特别是特大城市，因其运作的复杂性和脆弱性，常常因为管理不善、技术失灵、操作失误、人为破坏等原因，很容易导致灾难性的后果。这就是西方所说的“墨菲法则效应”。
所有这些污染，如同无数把“利剑”，高悬在城市的上空、渗透在城市的中间、密布在城市的周边，交相作威胁，导致生存和生命的灾难性后果。例如，今年上半年中国诸多城市出现的雾霾天气，在很大程度上是大气严重污染种下的恶果。再如，因为污染，导致许多新的传染病及其病种滋生，而且很容易蔓延，蔓延开来又难以控制。又如，城市车多，除了由于车辆不断散发的尾气污染城市空气外，因堵车而发生的车祸，更是屡见不鲜，屡戒不止——每年因车祸而死伤的人数以数十万计。再如，近些年来，许多城市因排水不畅，大雨成灾，城市变成“泽国”，殃及黎民百姓。还有，一旦发生地震，连逃生的地方都难找。
西方，有一种热门科学，叫“田园经济学”，又叫“田园资本主义”，主要讲的是大城市的弊端，城市中的富有阶层，纷纷外逃，落居郊外。
深圳土地利用的僵局与困境
特别策划7February 2013深圳土地利用的僵局与困境文 / 贺雪峰一深圳是特区，特区的特点是摸着石头过河，允许试，边试边总结经验。
在深圳特区优惠政策推动下，国内外资金有到深圳发展的极大动力，资金的涌入带动了深圳全域的工业化，国家（深圳市区政府）、村庄集体和农民，三个轮子一起转，高端低档一起上，结果就是深圳经济增长速度极快，在很短的时间内其经济总量即达到不可思议的规模。
正是三个轮子一起转，在深圳经济高速发展的同时，其土地资源很快耗尽，土地资源的利用程度远超警戒线，现在基本上已无地可用。
而由此形成的土地利用无规划，和土地权属不规范，以及因为土地利用而产生的各种既得利益和利益刚性，又使得整个深圳市陷入严重的城市无序之中，深圳要实现产业升级，实现城市发展的有序，实现合理的规划目标，面临着调整土地权属的极大障碍和困难。
如何改变目前形成的几乎是混乱无序的土地使用状况，成为深圳能否实现经济转型和城市发展的一个未曾预料到的关键因素。
二深圳形成目前土地乱象的时间起点是在修订的《土地管理法》出台前。
按《土地管理法》（修订）（1998年）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，深圳以及整个珠三角的发展，都以招商引资，“三来一补”为发展起点，基本上是政府和村社集体一起上，调动了各方面招商引资积极性，而农民通过在自己宅基地上建房出租，来获得土地非农使用的租金收益。
按《土地管理法》，深圳土地实践中，违反政策之处甚多，第一，宅基地只能自用，不能流转，宅基地上建房也不能用于经营性目的。
深圳几乎所有农民都建房出租出售；第二，农地需经征收变为国有建设用地，才能用于经营性用途，但深圳只有少部分农村集体建设用地经过征收变为国有然后进入城市建设用地市场，而多数是不经征收即自建工业园区，自行用于经营性用途，甚至自行流转使用权；第三，耕地若用于建设性用途，必须经由土地部门的严格审批，但深圳目前在仍为农业用途的土地上已经建满厂房和住房，根本就没有农地尤其是根本就没有耕地了；第四，国家每年下达到地方的新增建设用地计划是不能突破的，但深圳市村社集体自行将集体土地用作建设用途，根本就没有纳入到国家计划范围内。
土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例
土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例一、关于土地制度二、关于城市化三、关于财政金融风险四、东部发达地区土地制度对城市化的影响五、东部发达地区城市化对财政金融风险的挑战I. 北上广深市场化改革的背景和特点伴随着我国经济的发展和城市化进程的加速，土地资源的重要性不断凸显出来。
在东部一些发达地区，土地供应已经成为维系城市经济增长的重要手段。
但是，土地制度的不完善和诸多缺陷也成为制约城市经济发展的主要瓶颈之一。
首先，由于我国的土地制度长期以来是农村土地制度为主导，市场化机制不够健全，地方政府的土地供应往往被误解为土地资源的荒废。
其次，原有的土地制度结构导致了土地供应和城市规划的不协调，这使得城市规划与基础设施建设无法顺利推进，以致一些重要的城市基础设施建设滞后，导致城市的整体水平与国际一流城市相比有很大的差距。
其次，随着城市化的加速，城市经济发展所需用到的土地资源量也逐渐增多，城市化所需的资金也逐渐增多。
这就使得地方政府为了获得更多的资金，会增加土地的出售量和土地供应，以此获得更多的资金。
但是，由于土地市场机制不完善，土地流转成本过高，缺乏有效的信用机制，土地出售过程中存在很多的隐性成本，这就使得地方政府在土地供应上存在着诸多的障碍。
城市化的加速也加剧了财政金融风险的压力，一方面，城市化所需的资金量很大，而城市财政的确是有限的，如果财政资金不足，就会依靠外债资金，而这就将会给政府带来财政压力。
另一方面，城市化进程对地方政府的财政状况带来了巨大的压力，一些地方政府为了获得更多的资金流，会用地产来做担保，使地产价格远高于其实际价格，这就导致了城市房地产泡沫的形成。
在北上广深这些大城市中，土地市场改革始终在推进，改革的核心思想是通过市场化机制来调节土地的供给和需求。
改革的具体措施包括：建立土地市场，建立土地出让制度，建立土地收益协调机制等。
这些改革措施的目的是为了实现土地资源的优化配置和高效利用，降低土地资源的隐性成本，推动经济持续增长。
城乡统筹综合改革是一种变相的征地
城乡统筹综合改革是一种变相的征地北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。
今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。
第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。
农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。
城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。
农村则是集体划拨，是无偿的。
这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。
既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。
第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。
而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。
这种状况，阻碍了农村经济的发展。
为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。
第三个是取得的数量不同。
城里人的房子，可以买一套也可以买几套。
农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。
保护耕地的目的并没有达到。
第四个就是决策主体和所有者主体不一样。
城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。
但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。
农村宅基地和农用地的差别也很大。
农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。
第二个问题：小产权房的法律困境政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。
深圳“农地入市”：违法的改革 还是创新的改革
深圳“农地入市”：违法的改革还是创新的改革吕红兵先生在《土地改革需还权于农民》一文中，引用了深圳市今年12月一桩“农地入市”的案例。
在这一案例中，深圳再次证明自己无愧于“中国大陆改革开放排头兵”的称号。
12月20日，隶属于深圳宝安区福永街道凤凰社区的原农村集体工业用地以1.16亿元的价格，成功在该市土地房产交易大厦挂牌出让。
在中国“十八大”让民众对新一轮土改充满期冀之际，深圳此举被国内媒体欢呼为中国“农地入市”第一拍。
深圳市改革的进步意义深圳市的这一举措，具有重大历史意义和现实意义，或将影响到中国土地制度的变革。
如果说1987年深圳首次公开拍卖出让国有土地使用权，是中国土地使用权制度的“第一次革命”，那么2013年年底的这次集体土地直接挂牌出让，则堪称“二次革命”。
之所以给予这次改革以如此高的评价，首先是因为深圳市允许集体建设用地（尽管目前仅限于集体工业用地）不经过征收就直接在土地市场上自由交易，打破了政府对土地一级市场的行政垄断，突破了中国大陆现行《土地管理法》第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。
其次，深圳市通过市国土基金，而非“低征高卖”的方式，实现政府对于集体土地增值收益的分享，是一个极为重要的制度探索，尽管这个尝试存在很大的问题，下文将详细讨论。
深圳市的这一改革还具有极为重大的现实意义。
如果说1987年的“第一槌”唤醒的是沉睡的“巨量国有资产”，那么2013年的这个“第一槌”唤醒的则是沉睡的“海量集体资产”。
仅从深圳市目前的情况来看，该市现有建设用地917.77平方公里，其中农村集体建设用地就有390平方公里，占比高达42%。
而从全国情况来看，到2010年为止，全国城乡建设用地规模为24.88万平方公里，其中农村建设用地规模约为16.4万平方公里（约2.46亿亩），占比高达65.9%（数据来源自《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年) 》）。
以深圳市为例探讨高度城市化地区耕地保护利用模式
根据《深圳市土地利用总体规划（2006—2020 年） 调 整 完 善 方 案 》， 光 明 区 永 久 基 本 农 田 保 护 目 标 为 880 hm2。2017 年， 光 明 区 实 际 划 定 永 久 基 本 农 田 881.27 hm2。2021 年，光明区按照省自然资源厅、市规 划和自然资源局要求开展了永久基本农田布局优化工 作，形成了光明区永久基本农田布局优化方案。三调数 据显示，布局优化后永久基本农田中耕地 632.13 hm2， 占比 71.73%；非耕地共 249.13 hm2，主要为园地及林地， 不涉及可调整地类。光明区 2020 年度国土变更调查数 据显示，布局优化后永久基本农田中耕地 728.60 hm2， 占比 82.68%；非耕地共 152.62，占比 17.32%。截至目前， 光明区已完成永久基本农田中非耕地的整改补划工作。 1.2 耕地质量
光明区永久基本农田范围内，种植粮食作物的耕 地面积 114.27 hm2，占比 12.97%；粮与非粮轮作的耕 地面积 5.87 hm2，占比 0.66%；种植非粮食作物的面 积 341.07 hm2，占比 38.70%；未耕种的面积 170.67 hm2， 占比 19.37%；正在工程恢复的面积 91.07 hm2，占比 10.33%；即可恢复的面积 94.47 hm2，占比 10.72%； 其他非耕地 63.87 hm2，占比 7.25%。 1.5 管理情况
农地入市障碍的若干方面探讨
农地入市障碍的若干方面探讨据《广州日报》2014年12月23日报道，深圳首宗原农村集体工业用地完成入市一年过去了，深圳再无“农地”成功入市案例，而首宗“入市农地”也面临着建设规划许可证和建设施工许可证仍未获批的尴尬。
“农地入市”为何遭遇障碍？该如何才能实现“农地”与城市国有土地“同地、同价、同权”，建立起城乡统一的建设用地市场？成为新常态下改革农村土地管理制度亟需解决的重要问题。
一、“农地”入市的内涵在地方政府垄断土地一级市场背景下提出的“农地入市”，多指集体建设用地用于城镇建设时，可不经过政府征购这一环节，直接进入土地二级市场进行交易，包括集体建设用地使用权的让渡、抵押等，其所有权性质依然不变。
然而，并不是所有的集体建设用地都能够入市交易，根据十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），能够入市的这部分“农地”特指农村集体经营性建设用地；而对其“入市”也有着明确的限制，即只有符合规划和用途管制的“农地”才可以入市，如过去的乡村工业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城镇建设用地市场，享受和国有土地同等的权利。
二、“农地”入市的障碍在十八届三中全会闭幕后不久，深圳一宗原农村集体工业用地挂牌成交，被热炒为中国“农地入市”第一宗。
然而，一年时间已过去，深圳再无“农地”成功入市的案例，而首宗“入市农地”至今尚未办结各项建设手续。
“农地”入市为何难以展开？具体而言，主要有三难。
（一）难在法律障碍在政府决策层面，首先面临的是法律障碍。
如我国现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”；《城市房地产管理法》第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
”虽然《决定》重申了“公有制经济财产权不可侵犯”、“坚持农村土地集体所有权”的集体建设用地流转制度改革原则，指出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，實行与国有土地同等入市、同权同价……”，为“农地”流转制度的改革指明了方向，但至今国家层面有关“农地”流转的法律规范仍未出台。
国房观点深圳市未完善征（转）地入市流转的困境与机遇
国房观点深圳市未完善征（转）地⼊市流转的困境与机遇本⽂由深圳市国房⼟地房地产资产评估咨询有限公司杨丽艳、谭灵坚、王曈、唐⽂魁共同撰写，发表于深圳市不动产估价（2018下半年刊）。
摘要 : 深圳⼟地资源的缺少带来了诸如产业成本上升、发展空间不⾜、⽣态吞噬严重等⼀系列发展难题。
⽽⼤量未完善征（转）地仍存在“政府拿不⾛、社区⽤不好、市场难作为”的难题。
为解决此难题，深圳市政府通过制定未完善征（转）地⼊市流转（“农地⼊市”）相关政策，寄希望在提⾼⼟地利⽤效率、拓展城市发展空间、促进经济转型发展⽅⾯取得成效。
本⽂通过对⼟地整备及“农地⼊市”利益分配⽅⾯及政策制度⽅⾯进⾏对⽐分析，为下⼀步完善深圳市的“农地⼊市”政策提供参考意见。
关键词: 农地⼊市，未完善征（转）地，深圳⾼品质翡翠，源头好货，直播间放漏，捡...⼴告01研究背景深圳⾃改⾰开放以来，经历了近40年的快速发展，城市空间资源的约束效应不断显现，⼟地资源成为深圳城市发展的最⼤瓶颈，由此带来了诸如产业成本上升、发展空间不⾜、⽣态吞噬严重等⼀系列发展难题，严重制约着城市的发展。
深圳市现有建设⽤地917.77平⽅公⾥，其中农村集体建设⽤地就有390平⽅公⾥，占⽐⾼达42%。
⽽从全市情况来看，《深圳市⼟地利⽤总体规划⼤纲（2006－2020年）》，2020年建设⽤地规模不能突破976平⽅公⾥，从2013年起，深圳建设⽤地⾯积不⾜50平⽅公⾥。
深圳原农村集体经济组织建设⽤地390平⽅公⾥，仅有95平⽅公⾥为合法⽤地，不⾜25%。
展开剩余90%随着政策的发展，现时针对未完善征（转）地(以下简称“未征未转地”)利⽤⽅式，全市基本被“城市更新”及“⼟地整备”覆盖，但仍然存在难以推⾏的情况，其中最⼤的问题就是难以理清有历史遗留问题的⼟地的经济利益关系，⽐如外卖地、第三⽅征地的经济利益主体甚多，甚⾄是主体对该⼟地仍有很⼤的需求，难以达成⼀致的意愿。
如何⾼效整合社区仅有的⼟地资源变成了亟需解决的问题。
260平方公里集体土地收归国有深圳年底前农村＇消失＇
260平方公里集体土地收归国有深圳年底前农村＇消失＇深圳现代化进程迎来重大历史性改革。
据悉，今年年底前，深圳全市户籍人口将全部改为城市居民，原来的260平方公里的集体所有土地也将收归国有。
深圳将成为中国首个无农村无农民的现代化城市。
据记者了解，深圳的宝安、龙岗两区纳入了全市统一储备管理，现代化城市工作已全面铺开。
深圳市委书记黄丽满日前表示，深圳从边陲小镇发展成为拥有近千万人口的特大城市，这是世界现代发展史上的奇迹。
深圳的改革是一项利在当代、功在千秋的伟大的进步事业，深圳城市化改制工作，将成为全国第一个没有农村行政建制和农村社会体制的城市。
对深圳市这一全新的尝试和探索黄丽满称，城市化的生活是一种现代文明的呈现和展开，甚至是对国民精神的一种重新塑造。
希望深圳城市建设能与香港看齐，吸取城中村的规划“败笔”教训。
深圳要按照建设国际化城市的总体功能需要来通盘考虑，要科学规划、严格执行，不能随意乱来。
目前存在的一些违法建筑，还是政府以前决心不够大，态度不够坚决，治理力度不够。
对于深圳的城市规划建设，1993年，深圳特区内曾进行城市化，但“城中村”改造是最大“败笔”，现在面临二次改造，成本很高，难度很大，此次城市化应该吸取教训，努力克服。
深圳毗邻香港，对面是个窗口，要和香港做比较、学习。
两地两种制度，有差别，关键是看谁搞得好。
由于深圳率先在内陆探索农村城市化，没有直接经验可借鉴，目前出台的政策看起来合理合法，但不能打包票，得靠自己探索，过程中有许多方面，尤其是城市中心区与周边的环境、功能设施规划、建设等，要学习香港，要有远见、要提高标准，经得起时间检验。
黄丽满表示，实现农村城市化的决定在深圳起步已经晚了十多年。
从1993年起，深圳大宝安、龙岗已经拆县建区，社会也迅速由传统农村社会转变为城市社会，但两区社会体制仍然实行传统农村的经济、社会、行政管理体制。
社会管理体制严重滞后于城市化进程，势必制约经济发展。
所以在很长一段时间里，宝安、龙岗两区一直游离于城市和农村两种角色之间，规划水平、管理能力、人口素质无法适应形势，阻碍了深圳的国际化进程。
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深圳农地国有化与城市化陷阱摘要：本文介绍深圳市农地国有化的背景及政策，并以宝安区新安街道办上合社区为例，分析这一农地国有化政策对原村民及农村的影响。
深圳农地国有化使27万农民丧失了据以形成自生能力的土地要素所有权，实质是城市化的陷阱。
为保障农民土地权益，地权归农及农地转用市场化势在必行。
关键词：城市化；农地国有化；地权归农；农地转用市场化中图分类号：F327.65文献标识码：A文章编号：1007-7685(2008)01-0111-052003年底，深圳市以一种特殊的方式实现“全国第一个没有农村的城市”的城市化目标，27万农民转为城市居民，956平方公里农村土地由集体所有“转为”国家所有。
深圳农地国有化作为“特例”，在取得完全城市化的背后，其实质却鲜为人知。
本文将介绍深圳市农地国有化的背景及相关政策，并以宝安区新安街道办上合社区为例，分析这一政策对原村民及农村的影响，最后揭示这一城市化政策的实质，提出保障农民土地权益的政策措施。
一、城市化遭遇用地瓶颈是深圳农地转国有的背景根据2003年《中共深圳市委、市政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(以下简称《意见》)，加快两区城市化步伐，对缩小特区内外经济和社会发展差距，把深圳建成我国现代化中心城市和国际化城市具有重大战略意义。
这似乎是深圳此次城市化的初衷，但真实的原因则是深圳城市化遭遇严重的用地瓶颈。
自成立经济特区以来，深圳市经济迅速发展，城市化与工业化进程位居全国之首。
在城市化与工业化的过程中，土地价格急剧上升，农村地区以集体土地建设厂房、宿舍、商铺等物业获取可观的租金收益，农民日益认识到土地资源的珍贵与价值。
通过国家征用将农村集体土地转为建设用地，在寸土寸金的深圳已难以为继。
经济特区建设用地供应紧张，关外大量土地尚未开发，深圳城市化遭遇严重的用地瓶颈，而政府征用农村集体土地困难重重，为了不致“落后于时代的发展要求”，深圳城市化不得不另辟蹊径。
二、村民转居民、集体土地转国有是深圳城市化之路深圳农村集体土地国有化并非采用国家征用方式，其主要措施为：原镇、村两级的行政建制变更为城市街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民并相应获得深圳市社保待遇；原镇、村两级的集体经济组织改制为股份合作公司。
城市化政策的核心是宝安、龙岗两区约956平方公里的集体土地一次性转为国有。
然而，政府仅对其中265平方公里纯农业用地“适当补偿”；360平方公里未曾承包到户的农村山林地以“默认国有”原则被自然地转为国家所有；另外300多平方公里“已建成区”则作为历史遗留问题视为征地处理，政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，不追究违规责任，但须把“已建成区”的土地权属统一转为国有，且不再对农地征用作任何补偿。
(一)纯农业用地“适当补偿”低于征地补偿。
2003年，政府对265平方公里纯农业用地的“适当补偿”低于2002年《深圳市征用土地实施办法》规定的补偿标准。
由于2003年转地已将原村民转为城市居民并赋予其社保待遇，转地补偿费用仅包括土地补偿费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。
1、2003年转地的土地补偿费标准实际为2002年征地的土地补偿费及安置补助费之和。
2003年转地将土地分为三类，补偿标准分别为：24000元／亩、17000元／亩、12000元／亩。
2002年征地规定山林地可获得土地补偿费和安置补助费合计8000元／亩，但在此次转地中山林地“默认国有”，对此类土地无任何补偿。
2、2003年转地的青苗补偿费分类标准更细，补偿标准更低。
首先，对水田、菜地、旱地、茶园及菠萝、葡萄、火龙果等青苗和杂林木、鱼塘的青苗补偿，2002年征地规定补偿上下限，2003年转地对上述各类土地的青苗补偿则取2002年征地补偿的上限值。
其中，旱地青苗转地补偿最低，为600元／亩；茶园青苗转地补偿最高，为4000元／亩；鱼塘只补偿开发费及搬迁费。
其次，根据荔枝、龙眼的种植年限，2002年征地青苗补偿标准分为五类；2003年转地对荔枝龙眼果树规定种植年限与树冠直径的双重并列标准，往往使果树适用较低的分类补偿标准，农民的实际青苗补偿收入减少。
如，对树冠直径为1－2米的荔枝龙眼青苗，2002年征地补偿费最高可达1.6万元／亩；2003年转地对种植年限为1―5年且树冠直径为1－3米的荔枝龙眼青苗补偿费仅为2000元／亩。
对杂果类的青苗，2003年转地补偿标准也普遍低于2002年征地补偿标准。
3、对地上附着物补偿标准降低。
2002年征地规定了10类补偿标准，2003年转地按“重置成本价”、“评估经营损失”予以补偿；至于苗圃、花木场、风景树、古树等的补偿，征地与“转地”的补偿办法差别不大。
(二)已建成区土地收归国有。
已建成区的土地性质可上溯到20世纪90年代初。
1993年《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对两区农村集体所有制土地的使用权做出规定，农村集体组织非农建设用地标准为：各行政村工商用地，按每人100平方米计算；农村居民住宅用地，每户基底投影面积不超过100平方米；农村道路、市政等公共设施用地，按每户200平方米计算，在城市建设规划区范围外的，可按每户300平方米计算。
用地标准外的农业用地不得擅自改为非农建设用地。
《暂行办法》并未遏制两区农地的非农开发，在宝安、龙岗两区经济较为发达的村镇，村民自行进行了“城市化”：几乎所有的农地都被用于工商开发，农民的收益已不再来自农业生产，而几乎全靠厂房与房屋的租金收入。
宝安、龙岗两区总计约300多平方公里的农地被农民自发用于工商开发。
2002年深圳市实施“两个规定”，特区农民擅自开发作住宅、工商用途的农地，被视作违法建筑。
《管理办法》规定宝安、龙岗两区的历史遗留违法建筑的处理适用上述两个规定，处置办法的总原则是：补办征地手续、补签土地使用权出让合同、确认产权并缴纳相应的地价款或罚款。
这意味着农民擅自开发建设农地等同于无补偿征地，土地所有权由集体所有转为国有。
(三)村民转居民享受社保待遇。
根据《意见》规定，城市化后两区符合年龄条件的原村民均按城市企业员工标准参加深圳市的养老和医疗保险，并享受城市居民的最低生活保障标准。
根据2003年《深圳市宝安区、龙岗区城市化人员基本养老保险过渡办法》(以下简称《过渡办法》)，满足下列条件的城市化人员可参加基本养老保险：两区原农业户籍村民；年满18周岁；参与股份合作公司分红。
《过渡办法》规定，政府每年从两区国土基金总收入中划拨3％－5％进人基本养老保险基金，用于弥补城市化人员养老保险基金的不足。
城市化人员以股份合作公司为单位参加基本养老保险，缴费比例为缴费基数的14％，其中单位缴纳9％、个人缴纳5％(由参保单位代扣代缴)。
缴费基数界于本市上年度城镇职工月平均工资的60％－300％。
城市化人员养老保险费按缴费基数的11％、3％分别计入个人账户和共济基金。
从政策规定看，深圳此次转地似乎为原村民提供较完善的社会保障及医疗待遇，解决了村民的后顾之忧。
深圳农地国有化的“创举”虽然为城市化与工业化储备大量的建设用地，但这种土地产权性质的变更对深圳27万原农民而言是得不偿失。
三、深圳市宝安区新安街道办上合社区的案例分析按照深圳市政府最新测算，此次对256平方公里集体土地进行“适当补偿”大约需要150―160亿元。
据此标准，平均每亩土地补偿额为4.2－4.5万元，平均每个农民补偿5.2－5.6万元。
本节以宝安区新安街道办上合社区为例分析这一农地国有化政策对深圳原农村及村民的影响。
新安街道办是宝安区委区政府所在地，辖区总面积24平方公里，总人口34万人，其中常住户籍人口8万多人。
转地前，新安管辖16个社区居委会和上合、翻身、安乐、甲岸四个行政村。
此次转地，上述四个行政村均转为社区居委会，其中上合社区人口总数与占地面积最大，所受影响最显著，其情况具有典型意义。
1、每亩农地适当补偿3.2万元。
上合社区在此次转地中共有10宗合计1231.7亩集体土地被转为国有，其中菜地10亩、鱼塘173亩、平地园地610.1亩、丘陵园地438.5亩。
这些集体土地为“适当补偿”的对象，包括土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费。
其中，土地补偿费由新安上合股份合作公司继受，青苗及地上附着物补偿费直接支付给农民个人。
这1231.7亩集体土地共获得1985.7万元土地补偿费，其中菜地、鱼塘、平地园地及丘陵园地的土地补偿费分别为6.92万元、415.3万元、1037.3万元、526.2万元，平均每亩土地的土地补偿费为1.6万元。
上合股份合作公司继受近2000万元的土地补偿费，实质上成为股份合作公司为所辖城市化人员缴纳基本养老保险金的资金来源。
关于青苗及地上附着物的补偿费情况，本文只有其中6宗土地的数据。
这6宗土地面积合计988.5亩，涉及分户业主93人次，平均每一分户业主经营土地10.6亩。
其中荔枝、龙眼共13361棵，杂果235棵，获得果树青苗费1510.1万元、鱼塘搬迁费38.1万元、地上附着物补偿费114万元、菜地青苗补偿费1.4万元，合计1665万元，平均每亩土地获得青苗及地上附着物补偿1.6万元，平均每一分户业主获得青苗及地上附着物补偿17.9万元。
此次转地使上合社区123l亩集体土地转为国有，平均每亩土地获得的补偿合计3.2万元。
这种所谓的“适当补偿”远低于原村民失地的机会成本。
深圳农业总产值在国民经济中的比重虽低，但其农业多以附加值高的水果、蔬菜及水产养殖业为主，单位面积耕地的农业产值很高，且有不断上升趋势。
如，2002年到2004年深圳每亩耕地的农业产值分别为5.9、6.4、7.2万元／亩，远高于3.2万元／亩的适当补偿。
2、已建成区土地转国有。
据不完全统计，上合社区在此次转地过程中处理历史遗留违法私房44栋，涉及业主69人，其中非原村民10人，原村民59人。
违法私房土地面积合计6104平方米，建筑面积31558平方米，其中，单栋违法私房建筑面积最大为1561平方米，最小为272平方米；层数最多为7层，最少为3层。
根据违法私房处理办法，11栋总建筑面积低于480平方米且不超过四层的违法私房免予处罚，33栋违法私房需缴纳罚款。
如果按照罚款最低、最高限计算，33栋违法私房共需缴纳罚款61.2万元、112.5万元；单栋违法私房需缴纳罚款最高为7.8万元、11.8万元；最低为116元、290元；平均每栋违法私房需缴纳罚款1.8万元、3.4万元，平均每一业主负担1.1万元、2.1万元。
这44栋违法私房需由国土资源部门确认产权，建房者申请补办确认产权手续时，应补签土地使用权出让合同。
其中，40栋符合原村民一户一栋原则的违法私房免交地价款，另外4栋为非原村民所建的违法私房则需要缴纳地价款，出让地价按现行地价减免75％。