杭州市余杭区土地利用总体规划

杭州市余杭区土地利用总体规划

按照国家和省的部署，新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）修编工作今年已重新全面启动。我区从2002年就开始新一轮规划修编的前期工作，并争取列入了我省第一批修编的试点单位。随后，根据全区经济社会发展规划、各项建设对土地需求状况编制了《余杭区土地利用总体规划大纲（2005-2020年）》，于2006年1月上报省政府。但2004年以来，国家要求放慢新一轮规划编制和审批的速度，充分做好新一轮规划修编的前期工作，省国土厅因此暂缓受理审核新一轮规划，使我区新一轮规划报批受到停滞。2007年12月27日，经多方努力，我区修改完善的新一轮规划大纲（2006-2020年）经省国土厅批复。今年4月25日，省政府在全省土地管理工作会议上部署要求加快推进新一轮规划修编进度后，杭州市政府出台了《关于全面推进我市新一轮土地利用总体规划修编工作的实施意见》（杭政办函[2008]206号），根据文件精神，我区立即重新启动了规划修编工作。日前，省政府已将新一轮规划的各类控制指标下达给各市、县（市、区），乡镇土地利用总体规划修编规程也即将公布，我区新一轮规划修编工作将进入全面开展阶段。

一、土地利用总体规划的内涵与特性是什么？

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的统筹安排和综合部署，是国家实行土地用途管制制度的基础。土地利用总体规划在我国通常分为：国家、省、地（市）、县、镇（乡）五级。

土地利用总体规划具有以下几个特性：

（1）综合性。又称整体性或总体性。从规划对象看，土地利用总体规划针对的是区域内全部土地，而不是某一种用地；从规划任务看，土地利用总体规划关系到各部门用地的分配与使用，要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、快速、健康发展；从规划内容看，土地利用总体规划以土地利用安排为核心，同时也包括对土地开发、整理、保护的综合安排。

（2）战略性。土地利用总体规划，特别是全国、省级和地（市）级土地利用总体规划，侧重研究解决一些重大的战略性问题，如国民经济各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用结构与用地布局的调整、土地利用方式的重大变化等。乡级土地利用总体规划需要落实地块的规划用途，但它是以土地用途分区的方式出现的，一般不涉及具体确定土地使用单位或个人使用土地的范围、经营方向或的内部规划问题。

（3）长期性。土地利用总体规划是对土地利用有关的重要经济、社会、环境问题的长期变动趋势作出预测，据此制订土地利用规划方案，拟订战略性的方针、政策和措施。由于土地利用对经济、社会、环境的影响是长期的、渐进的，有些影响（如城乡建设、土地开发等）是难以逆转的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的。这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济社会环境发展演变过程相协调。

（4）控制性。土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面：从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受上一级土地利用总体规划的控制和指导；从横向讲，一个地区的土地利用总体规划，对地区内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。

（5）权威性。土地利用总体规划依法由各级人民政府编制，通过国家权利保证其实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其法律责任，因此不同于行业或者部门用地规划。

二、土地利用总体规划的法律地位与作用是什么？

土地利用总体规划的法律地位主要体现在：

第一，它是一项国家措施。《土地管理法》规定：“国家编制土地利用总体规划”（第4条）；“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”（第18条）。地方各级土地利用总体规划是国家土地利用总体规划体系的组成部分，其编制必须符合全国规划，并实行逐级控制。

第二，它是具有法定效力的规划。中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）明确指出：“土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，严格执行。”《土地管理法》规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行（第21条）；“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”（第4条）。

第三，它是土地利用上最具权威的规划。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”（第22条）；“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接”（第23条）。土地利用专项规划设计等也必须在土地利用总体规划的控制和指导下进行。

土地利用总体规划的法定作用主要体现在：

（1）它是审批各类土地利用项目的法定依据。根据《土地管理法》的有关规定，预审建设项目用地，批准农用地转用、土地征用和乡（镇）建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等项目用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的各类土地利用项目均不得批准。

（2）它是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据。通过土地利用总体规划，国家确定了每块土地的用途。城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。没有编制土地利用总体规划的地方，不得改变土地现状用途。

（3）它是依法查处违法批地、用地的法定依据。《土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划批准和使用土地的，要分别给予不同形式的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。土地利用总体规划也是土地利用动态监测的重要依据。

三、土地利用总体规划的编制依据是什么？

根据《土地管理法》，各级人民政府组织编制土地利用总体规划必须依据：（1）国民经济和社会发展规划。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治保护在空间上、时间上所作出的总体安排。土地是国民经济和社会发展的基础，国民经济和社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济和社会发展规划提供土地保障。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济和社会发展规划的要求。

（2）国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游