发达国家构建应急管理体系的经验借鉴

发达国家构建应急管理体系的经验借鉴

一、发达国家构建应急管理体系的经验

在长期的管理实践中，发达国家政府在应急管理方面积累了丰富的经验，并逐步形成了相对成熟和完善的应急管理体系，其经验主要有：

（一）建立系统完备的应急管理法律体系

建立完善的应急管理机制，首要举措就是以法律手段确立突发危机事件应急管理的基本原则。世界各国为防范和应对各种危机，制定了许多相关的法律，并逐步形成了一个较为完整的应急管理法律体系。严格的立法不仅保障了政府及各部门在非常时期行使紧急权力，并使紧急权有法可依，同时又能很好地限制政府的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权力遭到侵害。如美国建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》为核心的安全法律体系；韩国以《国军组织法》为核心，制定了以应对战争为主要目标的安全法律体系。

（二）建立高度完善的应急管理组织体系

一些发达国家，基本建立了以政府首脑为核心的应急管理组织体制。如日本从20世纪90年代以来，就建立起一套从中央到地方的应急管理体制。在这一应急管理体系中，政府根据不同的危机类别，启动不同的应急管理部门。日本的应急管理系统是一个以法律、制度、功能为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施组织体系。除中央、地方政府和专门组织机构外，日本的各企业、机关、学校、医院、街区等都有各自的管理组织和应变措施。另外，日本还建立了一批专门从事风险事业的机构，如“日本应急管理中心”、“日本应急管理协会”、“日本应急管理咨询公司”等等，体现出政府应急管理组织体系高度的完整性。

（三）建立综合统一的应急管理协调机制

整合庞大复杂的应急管理组织体系，保证应急管理各部门在危机状态下高效、协调的联系和协作，除了建立具有会商决策功能的综合体系外，还应建立常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门。目前很多发达国家都建立了最高国家安全决策机构和危机应对协调机构。如以色列国防部下设的“经济防卫厅”等。这些机构尽管在形式上有所不同，但在其体制内部已囊括和涵盖了包括国家安全和危机在内的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制，体制内的人、财、物也都有了相当充分的保证。

（四）建立严格高效的信息管理系统

在危机的应对过程中，获取信息是非常关键性的要素，它常常决定着危机能否被有效处理。应急管理信息系统在应急管理体系中承担着非常重要的职能，为决策者提供及时、准确的情报，同时，这一系统还要承担向民众传达适当信息的职能。通过传播真实有效的信息，使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者的压力，恶化决策环境。如美国、英国、日本等发达国家都充分应用现代通讯、网络等信息技术建立起了科学的应急管理信息系统。

（五）建立区域间国际间的合作与交流机制

全球化、区域化日益发展的今天，许多突发性灾难所产生的影响不仅仅局限于一个国家，诸如环境问题、气候灾变、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难的全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾难过程中，加强区域间、国际间的人员合作和科技交流，就显得尤为重要。如俄罗斯，1994年6月以来，俄罗斯救灾部与美国加强了合作，并于1994年8月成立俄美预防工业事故和自然灾害联合委员会。此后，北约和平伙伴计划提出与俄罗斯救灾部建立直接联系。而日美两国在应急管理方面的合作则更为紧密。两国不仅在预防地震等自然灾害方面有合作，在安全保障问题上的合作则更为突出、更加重要。通过国际合作，可以充分利用各种资源，有助于危机事件更好更快解决。

（六）建立制度化常规化的科研、宣传、培训和经费保障机制

为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众安全的突发事件，许多国家都开展了广泛的科学研究与

实验，为其提供必要的知识、技术和设备供给，并建立多级实验室反应网络。社会媒体充分利用现代信息手段，对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及，促进突发性灾难得到及时有效地解决，以尽快恢复正常生活秩序。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，并定期进行培训，以提高全民应对突发事件的能力。美、日、韩等国都将应急管理经费纳入国家预算体系，建立应对危机基金，有稳定的资金保障。为应对突发性灾难事件，许多发达国家都有足够的物质储备，如美国还建立了一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，能清楚地知道从什么地方调配什么资源，动用哪些设施。

（七）建立不断提升民众危机意识与危机教育机制

危机事件通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性。危机一旦爆发，往往会出现公众恐慌的局面，而公众的恐慌又易导致危机事态进一步发展，所以，政府在非危机时期对民众进行危机教育就显得重要而且必要。日本是个地震多发国家，尽一切可能减少人员伤亡成为防震工作中的头等大事，为此，日本政府十分重视对国民危机意识和防灾意识的教育，一般每年花费在防灾上的经费达3-4兆日元，大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。一般来说，日本对民众进行的危机教育包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育等，在日本每年一度的9月1日“防灾日”，全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。

二、对我国的启示

发达国家构建应急管理体系的实践经验，可以给我国如下一些启示：

（一）进一步建立和完善政府应急管理体制和组织体系

在当前情况下，我国在中央政府建立高层次的应急管理领导指挥和协调机构是十分必要的。这一机构的主要职能在于：制定应急管理的战略、政策和规章制度，进行危机信息管理，进行危机风险评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责应急管理的监督管理工作以及对政府管理者和社会公众进行应急管理教育和培训等。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府应急管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定应急管理时的职能和职责，形成统一领导、分工协调的应急管理体制和组织体系。

（二）进一步建立和完善国家应急管理的法律、法规和规章制度体系

我国己经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上看，法律法规体系尚不完善。最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或紧急状态管理法。因此，为了使政府应急管理法制化，使应急管理工作有法可依、执法必严、违法必究，就有必要加快应急管理的立法。应该有相应的法律、法规，从宪法上授权政府具有应急管理的能力，限定其职能。同时，系统制定一部《应急管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一程序和制度中，而不再是分散管理，使不同的政府部门各行其道。

（三）进一步建立和完善政府应急管理的信息系统和决策支持系统

应急管理最大的特点之一在于不确定和环境的复杂性，完善的信息管理对于应急管理能力的提高至关重要。一个比较完善的应急管理信息和决策支持系统包括资料库、知识系统、规范模型危机的预警系统、电子信息技术的应用平台等。应急管理需要一个宏观的决策识别系统，这也需要政府管理体制的改变。我们现在的社会化程度还不够，要把现代信息技术运用于政府的应急管理之中，透过科技的力量，提高政府应急管理的能力。

（四）进一步建立和完善政府应急管理信息的公开透明机制

建立有效的信息公开机制，做好危机发生后的传播沟通工作是妥善处理危机的一项重要措施。通过有效沟通，满足利益相关者的认识需要和情感需要，取得利益相关者的谅解和支持，引导公众乃至整个社会积极参与，从而限制危机的进一步危害。

具休说来，信息公开制度有以下作用：首先，信息公开是尊重公民知情权的需要。政府出于处理危机的目的，需要及时收集危机事件中的信息。这些信息一旦被政府收集、处理和编辑，就成为政府信息的一