我国行政赔偿的范围及其完善

我国行政赔偿的范围及其完善

钟佳澄

【摘要】《中华人民共和国国家赔偿法》由于受当时政治、经济、文化等因素的限制，行政赔偿的范围比较狭窄，仅包括了人身和财产权的直接损害赔偿，而对于日益突出的公有公共设施损害、精神损害、抽象行为损害和间接损害等行政赔偿问题并未涉及，这已不能适应日益发展变化的社会现实。本文的研究目的在于通过探讨适当地扩大我国行政赔偿的范围，以谋求对国家赔偿法将来的修订有所裨益，进一步保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关的依法行政。

【关键词】行政赔偿范围完善

【作者简介】钟佳澄，辽宁师范大学法学院法学专业学生。

一、我国行政赔偿的范围

我国国家赔偿制度尚属初创，还在不断的摸索之中，主要确立了有限赔偿原则。而国家对于国家机关及其工作人员违法行使职权，给公民、法人和其他组织合法权益造成的损害，国家并不都给予赔偿。我国《国家赔偿法》于第二章第一节对此做出了明确规定，行政赔偿范围仅限于对人身权和财产权的损害赔偿，而且还规定了部分行政赔偿的免责事由。

（一）侵犯人身权的赔偿范围。根据《国家赔偿法》第３条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民人身伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

（二）侵犯财产权的赔偿范围。财产权是公民的基本权利，根据《国家赔偿法》第４条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停业、没收财物等行政处罚的；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；违反国家规定征收财物，摊派费用的；造成财产损害的其他违法行为。

（三）国家不予行政赔偿的情形。免责事由，又称消极事项，指虽然有损害发生在行政行为的实施过程之中，但国家对此损害不负赔偿责任。我国《国家赔偿法》第５条规定，有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：行政机关工作人员行使与职权无关的

个人行为。如行政工作人员私人的买卖行为。因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；法律规定的其他情形，如不可抗力。

二、我国行政赔偿范围的立法缺陷

由于受到政治体制、理论基础等诸多因素的影响和制约，我国《国家赔偿法》对行政赔偿范围的规定比较保守，在实施过程中暴露出诸多问题，而且《国家赔偿法》已颁布了十余年，我国的整个国家环境已发生了巨大的变化，现行的行政赔偿范围已经不能适应这一变化，从而导致相当数量的行政侵权行为，以至于公民、法人和其他组织得不到相应的救济赔偿。

（一）以列举式为主要立法模式，使行政赔偿范围具有很大的局限性。在确定行政赔偿范围时，我国《国家赔偿法》采用以列举式为主，概述式为辅的混合式立法模式。其虽然能够明确行政赔偿的范围，但它却很容易导致我们在实际中无法确定一些既未列举排除也未列举肯定的事项是否属于行政赔偿的范围，产生“挂一漏万”弊端。

（二）行政赔偿的侵权行为范围狭窄。《国家赔偿法》关于行政赔偿范围虽然有“其他违法行为”的兜底条款，但由于在实践操作中对此条款的理解随意性很大，因此很难以对其进行具体统一的界定。并且在实际中，行政赔偿的侵权行为范围也只是被理解为具体行政行为与事实行为。而随着行政职权活动不断扩大，其种类不断增多，形式多样，这样就使许多事实行为以外的其他的职权行为被排除在行政赔偿之外，如抽象行政行为，不作为行为，自由裁量行为等等，从而导致我国行政赔偿范围局限性很大。

（三）行政赔偿的损害范围界定单一。目前，行政赔偿范围在我国仅限于人身权和财产权的侵权损害赔偿，而公民人身权和财产权以外的权益，如受教育权、发展权、平等就业权等权利的侵害并不在行政赔偿的范围之内。另外行政赔偿只是将物质上的损害纳入到其范围，没有涉及到精神损害赔偿；只赔偿行政侵权行为造成的直接损失，而不赔偿间接损失。这就必然导致实践中公民、法人和其他组织的合法权益无法得到公正的保护。而根据“有权利必有救济”的原则，国家应该对行政机关及其工作人员违法行使其职权的行为所造成的损害承担赔偿责任。

三、我国行政赔偿范围的完善

（一）改变我国行政赔偿范围的确立方式。我国《国家赔偿法》之所以采取概括与列举并用的方式，主要是由于当时国家赔偿制度处于初创阶段，明确列举赔偿事项，便于实际操作，而且有利于减少财政负担。但是行政赔偿的内容主要是违法行政，其表现形式是多种多样的，法律不可能对其进行逐一的列举，而且这种方式也不利于与快速发展的社会现实情况相适应。因此，这种立法方式在很大程度上造成了我国行政赔偿范围的狭窄。因此可以改用概括式为原则、兼有列举式的模式。以概括式为原则，能把所有的行政机关及其工作人员违法行使职权行为造成的损害，都纳入到行政赔偿的范围之内，同时也使国家赔偿制度保持了相当的弹性，更好地规范范围不断扩大的行政赔偿活动。对于确实需要排除的事项或行为，再用列举式进一步排除。凡未被列举排除的，国家一律给予赔偿，使国家承担行政赔偿责任成为一个法律上的原则，排除责任只是国家不承担责任的一种例外，以便更好的促进行政部门依法行政。

（二）扩大行政赔偿侵权行为的范围。

１、将一些抽象行政行为纳入到行政赔偿范围。我国《国家赔偿法》明确规定，只有具体行政行为对相对人造成侵害才能要求行政赔偿。但事实上，这对行政相对人来说是不公平的。在现实的司法实践中，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是相当普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。另外，虽然大多数人都认为，抽象行政行为与具体行政行为的区别之一就是具体行政行为能产生直接的利益后果，但并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为来实施。例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人某种利益的损害，而不必通过具体行为实施。如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然会放纵行政机关在这方面的违法行为。最后，各国法律也没有明确禁止对抽象行政行为提起赔偿的诉讼规定。因此，抽象行政行为也应纳入到行政赔偿范围之内。

２、公有公共设施造成的损害也应纳入到行政赔偿的范围。首先，公有公共设施的设置与管理属于公共事物，其作用是服务、便利于广大民众。公有公共设施属于国有财产，其管理是由国家授权委托的，其有关事务理应属于国家职责范围。因此，这种旨在维护公共利益的社会关系，理应由带有公法性质的国家赔偿法调整，而不该由私法性质的民事法律进行调整。其次，设置或管理公有公共设施，是行政机关的重要职责之一，将公有公共设施因设置或管理有缺陷而造成的损害纳入国家赔偿，有利于促进国家行政机关增强责任心，不因行政赔偿与己无关而

怠于行使行政职权。最后，公有公共设施因设置或管理有缺陷造成的损害，有相当一部分是由于国家机关及其工作人员违法行使职权而造成的，因此国家最低限度也应该将这部分损害纳入赔偿范围之中。

３、将间接损害纳入赔偿范围。所谓间接损害是与直接损害相对应的，不是实际已经受到的损害，而是指可以预期得到的利益的损失。我国《国家赔偿法》把间接的人身与财产损害排除在赔偿范围之外，即对于财产损害的赔偿只限于直接损失，不包括间接损失。这无非是出于我国当时的经济发展水平和国家财政负担能力的考虑。在当时来看，那是符合实际的。但在实际之中，有时违法或不当的行政行为所造成的人身及财产的间接损害比直接损害要大得多。例如一个不当或违法的行政处罚往往影响企业的正常生产，很可能造成企业合同的延误或中断，导致停产停业甚至可能是破产倒闭，损失可能是几十万，上百万，甚至是上千万。因此，为了防止国家机关及其工作人员滥用职权，保障公民的合法权益，作为处于强势管理地位的国家行政机关，对于自身的违法行为所造成的公民、法人和其他组织的财产损失，理应给予赔偿。

４、对精神损害也应当予以适当的赔偿。精神损害赔偿是权利主体因人身权益受到不法侵害而使其遭受精神痛苦或精神利益受损害而要求侵害者进行赔偿的一种法律责任。这种损害既包括精神痛苦，也包括精神利益受损。我国《国家赔偿法》第三十条规定：“……造成受害人名誉、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。”由此可以看出，我国在国家赔偿领域并没有确立精神损害赔偿的实质内容。（下转第２７页）