深圳土地整备实践模式研究

深圳土地整备实践模式研究

改革开放以来,深圳以年均消耗28平方公里建设用地的速度,快速的完成了城市化进程。由于早期粗犷的空间增长方式,令深圳较早进入存量土地的挖潜探索。土地整备是深圳政府为保障公共基础设施的规划落实、拓展土地储备来源和盘活城市存量土地,综合运用土地归并、收购、置换等方式进行产权重构及重新分割等城市土地整理工作,对调整后土地进行清理及前期开发完成土地储备的全过程。土地整备利益统筹模式则引入了与原集体土地权益人的谈判协商机制。

本研究以深圳土地管理制度发展变革为背景,基于案例研究,通过将深圳土地整备模式与另一种城市土地二次开发主要模式——城市更新实践模式的对比分析,厘清深圳土地整备实践模式的本质特征和运作机制,由此对深圳土地整备的实施困境、改革方向及可借鉴意义进行讨论,以期为我国的征地制度改革和存量土地二次开发制度创新探索提供成熟经验与思考。首先,本文从发展权配置的视角对深圳城市土地二次开发相关政策的制度发展演进过程进行梳理,阐述土地整备实践模式的形成背景与发展演变。研究认为,深圳通过城市化统征(转)完成全域土地发展权收归国有,在城市再开发需求刺激下土地发展权又逐步让出。由于城市发展空间匮乏,政府基于传统农地征收方式进行土地储备难以为继,需进行存量土地整理以完成土地储备目标,同时在以市场为主导的城市更新模式刺激以及参与主体推动下,市场谈判机制被引入土地整备中,由此土地整备利益统筹模式诞生。

土地整备实践模式的创新也是发展权让出的一种体现。其次,本文分别选择深圳城市更新、土地整备两种实践模式的三个案例进行分析对比,发现二者在原理上均符合土地重划模式(LAND READJUSTMENT)的逻辑框架,但在实施目标、实施对象、决策过程和利益协调等方面有所差别。土地整备实践模式的运作机制可归纳为,政府以保障公共利益的土地储备为核心目标,主导开展存量土地整理,通过设定规则、直接参与市场谈判、“让”出一定比例土地发展权以激励原土地权益人的参与,并通过对决策及利益协调过程的主动调控形成新的利益均衡。其中,原村集体以相对高比例的历史用地贡献率将土地确权内部化处理,也为规模较大的法外用地产权重构提供了新的思路。

最后,本文对深圳土地整备实践模式的实施困境、改革方向及可借鉴意义进

行讨论,以期为我国的征地制度改革和存量土地二次开发制度创新探索提供成熟经验与思考。目前土地整备实践模式仍存在与城市更新模式预期利益差距较大、政府诉求不清、尚无完整项目成型等问题,研究认为政府应在市场化机制下合理确定试点项目,探索差别化的整备模式,完善土地增值收益分配的平衡机制,最终达到优化土地整备实践模式的目的。