打开央行行长的公文包：你不可不知的12个关键经济指标_第八章 财政收支——影响社会供求总平衡

若干年之前，英国的财政大臣到议会提请审批财政法案时，总是携带着一个大皮包，里面装有政府的各种收支项目，时间一长，人们就用“budget（皮包）”一词来寓意政府收支计划，即财政预算。时过境迁，“财政”这只政府钱包的内容更为丰富，对经济生活的影响也更大了，人们也更加关注这只钱包的收入、支出和管理，关注政府的经济收支活动。

财政收支原来只是作为满足政府需要的理财工具而存在的，历来各国的财政收支都奉行收支平衡和量入为出的原则。古典政治经济学奠基人亚当·斯密主张廉价政府，把政府的职能缩小到最小的范围，以便使市场这只“看不见的手”充分发挥作用。然而，这只看不见的手有时是失灵的，它对经济的调节具有一定的盲目性和滞后性。为了弥补看不见的手的缺陷，就需要政府这只“看得见的手”，经济学家凯恩斯提出了国家干预经济的学说，财政学不再单纯在沉闷而枯燥的政府收收支支中打圈子，财政政策也成为政府干预经济的重要手段之一。

一、公共产品与公共需求

我们注意到，政府钱包的收支是与社会的公共需要密切相关的，所以我们的话题就从公共产品与公共需求谈起。

我们的日常生活离不开衣食住行几个方面，需要各种各样的消费品和服务。人们需要充足的食品、衣物，舒适的住房，便利的交通工具等，但是仅有这些是不够的。在吃饱穿暖的同时，人们还希望有好的生活环境、良好的社会秩序、方便的卫生保健、宽阔通畅的道路等。

仔细看一下人们对生活的追求，可以把其对产品的需要分作两类：

一类是食品、衣物、住房以及与之配套的修理、修配、洗浴等产品。在经济学理论上称之为私人产品，对这类产品的需要称作私人需要。

另一类是国防、治安、司法、基础教育、卫生保健、道路、环境保护和大型基础设施等等。在经济学理论上称之为公共产品，对这类产品的需要称之为公共需要。

这两类产品对人们的生活都是必不可少的。举一个简单的例子，你的生活水平提高了，为了出行的方便，购买了一辆属于自己的小轿车，与此同时，你还希望所居住的城市有良好的交通设施和交通状况，使你驾车出行不会出现交通堵塞，或者不会因为道路不平坦而影响乘坐的舒适。

私人产品是由每个人、每个家庭或者每个工商企业分别进行消费，并且是谁付钱购买，就由谁消费，具有一定的独占性和排斥性，别人很难染指。如食品商店有很多美味的食品，谁拿钱购买，谁就能享受美味食品；不掏钱，就难以品尝到美味食品。可见私人产品能够方便地把不付费的人排除出去，只向已经付费的人提供，私人产品的供应者为私人部门，“买单者”就是消费者。

公共产品是由社会成员联合消费、共同受益的，具有与私人产品完全不同的三个特点：

一、效用的不可分割性。公共产品是提供给整个社会成员共同享用的，无法把它分割归属于不同的人享用。

二、消费的非排他性。某一个人享用公共产品或者服务，并不影响、妨碍其他人同时享用，也不会减少其他人享用的数量或者质量。

三、受益的不可阻止性。公共产品一旦有人提供出来，大家都可以享用，没有办法把不付钱的人排除在其受益范围之外，经济学上把别人付费自己不付费却享受好处的情况叫做“免费搭车”。公共产品极易出现“免费搭车”的情况，如环境保护，无论是谁出钱，只要有人治理了环境污染，任何居住在这里的人都可以享受空气清洁的好处，哪怕他没有为此付出一分钱。

公共产品的这些特性，使消费者意识到即使不付出任何代价，也可以从公共产品中获得好处，他就不会自愿向供应者付款，消费者与供应者的联系中断了，私人部门显然缺乏提供公共产品的激励机制，市场不可能将清新的空气和走夜路的安全感打包出售。例如路灯是城镇居民生活必需的公共产品，但由于路灯的提供者不可能向过路的每一个行人收取费用，或者说禁止不肯交费的人在路灯下行走，路灯就只能由政府建造，提供给所有的社会成员共同享用。由此可见，市场在公共产品的提供方面是失灵的，公共产品应由政府以非市场途径提供。

在公共产品和私人产品的两极之间，还有一些产品兼有两者的特性，我们称之为混合产品。对于混和产品，既可以采取公共提供的方式，又可以采取市场提供的方式。

如一座桥梁的成本可以用两种方式弥补：一是政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是向过往车辆收费弥补，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的是从社会的角度出发，比较哪种方式为优，从而提供部分准公共产品。

公共产品或者服务不能通过市场提供，但是，政府提供公共产品或者服务却需要从市场上购买相应的商品和劳务，如修建道路的水泥、碎石，支付工人工资等。政府建设现代化军队，需要足够的军费开支；政府为维护社会秩序安宁，需要建立完善的警察、司法系统，就要购买相应的装备和支付人员开支。显然，没有钱，这些事情是做不成的。政府通过税收等方式参与到国民收入分配中，获取财政收入，并通过财政支出为社会提供各类公共产品和服务，满足社会的公共需要，实现政府的各项职能。简略地说，所谓财政，是政府为主体的收支活动，是政府通过集中一部分国民生产总值或者国民收入来满足社会公共需要的收支活动。财政在英文中被称为“PublicFinace”，意为“公共收支”。

二、政府通过财政收入来提供公共产品

俗话说“巧妇难为无米之炊”，政府为了提供公共产品，满足公共需要，就要从市场上购买商品和支付相应的开支，那么，政府的钱从何而来呢？当然，政府拥有货币发行权，它可以根据资金需要而印发相应数量的货币。但是，凭空发行货币，市场上的货币增多了，而市场上的商品还是原来那么多，并没有增加，钱多东西少，其结果会使货币贬值物价上涨，造成严重的通货膨胀，这极不利于经济的稳定发展，而且还可能由于物价的飞涨诱发社会动乱。因此，除非万不得已的情况下，政府是不能靠印发货币来筹集资金的。显然，“印钞票”一般不作为政府获取财政收入的形式。

（一）政府收费

工商企业等私人部门在提供私人产品或者服务时，都要求消费者付费，谁付费，谁就有权消

费。公共产品能否采取收费的方式筹集资金来源呢？现在看来，有一部分公共物品或者服务的提供，政府也可以采取收费的方法来解决其资金来源。例如，政府提供的交通、邮电、供水、供电、教育等各种服务，都可以收取适当的公路使用费、邮电费、自来水费、电力费、公立学校的学费等费用。但是，从实际经济生活看，由于政府毕竟不同于公司、企业，在多种服务上直接向接受服务的私人收费是十分困难的，即使可以收取一些费用，由于收费只能是向公共产品或者服务的使用者或者享用者收取，未使用或者未享用者无需交费，这就决定了政府收费的数额不可能较大，难以满足政府大量的资金需要。更何况，由于公共产品的非排斥性，很难把不付费者排除在公共产品的适用范围之外，“免费搭车”现象，使相当多的公共产品或者服务不可能也难以采取收费的办法来筹集资金。由此可见，公共收费是政府获取财政收入的一种形式，但并非最主要形式。

（二）国家税收

那么，政府主要是采取什么办法筹集资金呢？与私人部门相比，政府在这方面的优越之处在于它拥有强大的政治权力。如在一个岛屿上建造灯塔，每个渔民都欲“免费搭车”，不愿意自己出钱建造灯塔，而不花钱的过往船只都可以得到灯塔的指引。而政府凭借着政治权力，就可以强迫岛屿上所有的居民为建造灯塔出钱出力。由此可见，政府可以向国内居民强制征收货币或者实物，然后用来提供类似灯塔这样的公共产品或者服务。政府凭借政治权力，依据相关法律预定的标准，向国内居民强制征收货币或者实物，就是税收。由于税收具有强制、无偿、预定性的特点，为政府带来了稳定、充分、连续的收入，因此税收是财政收入的最主要的形式。

税收虽然是财政收入最主要的形式，但仅靠税收是无法完全满足社会公共需要的，因为税收是法定的，并不能随时因社会公共需要的增长而增长。同时，由于税收是强制性，如果征收的幅度过大，将会使社会成员负担过重，从而影响经济的增长。当政府的税收收入不能满足支出需要时，政府可以以债务人的身份，依据有借有还的信用原则，向国内外举借公债来筹集资金。公债具有自愿性和有偿性的特点，公债要还本付息，一般来讲不会增加购买者的负担。政府虽然无法强迫人们购买公债，但由于公债的利率比储蓄的利率高，公债的风险比股票和期货要低，因此社会公众愿意购买公债，借债就成为政府获得财政收入的一个重要途径。

由上述可知，政府获得财政收入的主要形式有：税收、公债和收费，当然政府还有一些其他收入，例如，基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等。

三、为公共产品“买单”——财政支出及其分类

政府提供各类公共产品，满足社会公共需要，就需要支配一定的人力、物力和财力，安排、使用和耗费这些资源，就形成了财政支出。没有支出就无需收入，从这种意义上讲，我们对财政支出给予了较财政收入更多的关注，我们更关心哪些公共需要将得到满足，关心政府的钱花在何处。

（一）财政支出项目

我们稍加关注各国政府每年公布的财政收支预算方案，就可以看到，政府的支出项目比收入更令人眼花缭乱，这是因为公共需要是多方面的。从大项说来政府支出的主要去向有：

（1）行政管理支出，包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法检察机关、外交机