论唐代盐业政策与王朝的兴衰

论唐代盐业政策与王朝的兴衰
有唐一代，各个时期的盐业政策是不同的。盐业政策的变化与政治、经济
形势直接相关，李唐王朝的兴衰与盐业政策的制订和推行也有着不可分割的内
在联系。
李渊于公元619年在长安称帝，建立唐朝。唐朝伊始，很多制度承袭隋代，
盐业政策也不例外。隋代盐业政策，《隋书?食货志》载：“开皇三年正月，
帝入新宫。……先是尚依周末之弊，官置酒坊收利，盐池盐井，皆禁百姓采用。
至是罢酒坊，通盐池盐井与百姓共之。远近大悦。”可见，开皇三年（公元
583年）正月以后，隋代的盐业政策是“通盐池盐井与百姓共之”。不过，这
句话太含混，不好理解。如何“共之” ？不明确。笔者认为，“盐池盐井与百
姓共之”的形式有三种可能：其一，征税制。开放盐池、盐井，让老百姓自由
地从事盐业生产，政府征税。这是官府与百姓分利的一种形式。其二，某些重
要盐池、盐井仍由官府控制，实行官营制；对其他盐池、盐井则实行无税制，
老百姓生产所得全部归其所有。这是官府与百姓分利的另一种形式。其三，无
税制、征税制和官营制都存在。这也同样可以视为官府与百姓分利的一种形式。
隋代对海盐生产的政策如何？史籍阙载。有关武德初年盐业政策的记载不明确、
不具体。《旧唐书?职官志》载：“《武德令》有盐池盐井监、丞。”显然，
盐池盐井监、丞的职掌是负责有关池盐和井盐事务的。这是武德年间制订的制
度，至于到底是哪一年制订的，不清楚。不过，这里仅仅谈到盐池盐井，没有
涉及海盐，这使我们很容易联想到隋代的盐业政策：上文所引有关隋代盐业政
策的史料也只谈到盐池盐井。为什么武德年间设立盐池盐井监、丞？有两个原
HI：其一，承袭隋代的制度。据《隋书?百官志》记载：隋代有盐池监、丞。
盐井监、丞究竟有没有，史籍阙载。据开皇三年以后的盐业政策推测，井盐也
应有类似池盐的管理机构。其二，唐朝政府在武德元年就占领了关中、陇右、
剑南、山南这些盐池盐井所在地，占领东部沿海地区则比较晚。这样，武德年
间设立盐池盐井监、丞就完全在情理之中了。
《新唐书■食货志》对唐代盐业政策有一段记载，但作者将前、后期的史
料棍编在一起，没有作明确区分。拙作《唐代前期的盐业政策》对这则资料进
行了辨别〔1〕。兹将有关前期盐业政策的部分内容摘出：
蒲州安邑、解县有池五，总曰“两池”，岁得盐万斛，以供京师-盐州五
原有乌池、白池、瓦池、细项池，灵州有温泉池、两井池、长尾池、五泉池、
红桃

池、回乐池、弘静池，会州有河池，三州皆输米以代盐-
安北都护府有胡落池，岁得盐万四千斛，以给振武、天德。
幽州、大同（军）、横野军有盐屯，每屯有丁有兵，岁得盐二千八百斛，
下者千五百斛。
负海州岁免租为盐二万斛以输司农。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州，
以盐价市轻货，亦输司农。《通典?食货?盐铁》对前期盐业政策也有记载，
为了论述方便起见，亦将有关部分录出：
(开元）二十五年《仓部格》：蒲州盐池，令州司监当租分与有力之家营
种之，课收盐每年上、中、下畦通融收一万石，仍差官人检校。若陂、渠穿穴
所须功力，先以营种之家人丁充：若破坏过多、量力不济者，听役随近人夫。
又，《屯田格》：幽州盐屯，每屯配丁五十人。一年收率满二千八百石以上，
准营田第二等；二千四百石以上，准第三等；二千石以上，准第四等。大同、
横野军盐屯，配兵五十人。每屯一年收率（满）千五百石以上，准第二等；千
二百石以上，准第三等；九百石以上，准第四等。又，成州长道县盐井一所，
并节级有赏罚。蜀道陵、绵等十州盐井总九十所，每年课盐都当钱八千五十八
贯。陵州盐井一所，课都当（钱）二千六十一贯；绵州井四所，都当钱二百九
十二贯；资州井二十八所，都当钱一千八十三贯；泸州井五所，都当钱一千八
百五十贯；荣州井十三所，都当钱四百贯；梓州都当钱七百一十七贯；遂州四
百一十五贯；阆州一千七百贯；普州二百七贯：果州二十六贯。若闰月共计加
一月课，随月征纳。任以钱银兼纳，若银两别常以二百价为估。其课依都数纳
官，欠即均征灶户。
《新唐书?食货志》有关蒲州盐池政策的记载系根据《通典?食货?盐铁》
所载开元二十五年《仓部格》写成，这己是史学界同仁的共识。我们从“令州
司监当租分与有力之家营种之” 一语可以推测：开元二十五年以前，对蒲州盐
池实行官营制。有资料可以证实这一点。《唐律疏议》卷4谈到“估赃”时说：
“假有人蒲州盗盐，隽州事发，盐己费用，依令悬平，即取蒲州中估之盐，准
蒲州上絹之价，于隽州断决之类。’，这里所说的“盗盐”当指盗官盐。因为对
于私人经营的盐是不会特别规定这样一条来制止盗取的。这说明当时蒲州盐池
实行官营制。再者，《旧唐书?姜师度传》说：“（开元）六年’以蒲州为河
中府，拜师度为河中尹，令其缮缉府寺。先是，安邑盐池渐涸，师度发卒开拓，
疏决水道，置为盐屯，公私大收其利。”从“置为盐屯，公私大收其利” 一语
可以断定：当时蒲州盐池

实行民屯式的官营制，劳动者是老百姓。因为如果是
军屯，收入就要全部归官府。在此之前，实何种形式的官营制尚不得而知，
但实行官营制则基本可以肯定。开元二十五年以后，州司监将盐池“分与有力
之家营种”，盐畦有上、中、下三等，对各等盐畦所征收的盐租数量不同，每
年总共征收一万石盐租，这是租佃制。盐池仍然属官府所有，“有力之家”只
有使用权，缴纳定额盐租。
对盐、灵、会三州盐池采取什么政策呢？张守节（唐开元时人）在《史记
正义》中记载：乌池“其盐四分入官，一分入百姓”。这种分配方式属于民屯
式的官营制，因为其收入的绝大部分要归官府，生产者老百姓只得五分之一。
乌池属盐州，对三州盐池的政策应该是一致的。本来可以将生产的盐上交朝廷，
由于这三州处于鄂尔多斯米谷产地，其米质量较好，朝廷为了得到这个地方的
米，要求当地主管部门将盐换成米，所以规定三州“皆输米以代盐”。
对胡落池采取什么政策？不清楚。安北都护府属边疆军政机构，从规定其
盐供给振武、天德二军来看，实行官营制的可能性较大。
大同、横野二军是边防军事机构，属池盐产地。据《屯田格》可知，对二
军盐屯采取军屯式的官营制。
幽州属东北部沿海地区，是海盐产E。唐朝政府在这里置为盐屯，“每屯
配丁五十人”，显然是实行民屯式的官营制。
对沿海其他各州的基本政策是“岁免租为盐二万斛以输司农”，即以盐代
替租庸调中的租。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州将盐换成轻货，上交司农
寺。以盐代租的制度前代没有过。从“岁免租” 一语推测，这种政策的确立应
该与租庸调制同时或者稍后，租庸调制最早颁布是在武德二年（公元619年）
这种政策的制订不会早于这一年。
从《通典_食货?盐铁》所载来看，对井盐实行征税制。唐朝政府详细规
定了每口盐井所应缴纳的税额，逐月收取，并规定可以以银代钱；还规定了白
银与铜钱的比价：白银一两与铜钱二百文相当。可见，老百姓交纳盐税时，无
论纳银还是纳铜钱，都可以。《太平寰宇记》卷85载：剑南东道陵井，“唐
万岁通天二年，右补阙郭文简奏卖水一日一夜得四十五函半，百姓贪利失业。
长安二年，停卖水，依旧税盐。先天二年，加课利，岁税有三千六百二贯。”
卖水，即把卤水出售给老百姓，让他们去煮盐，出售卤水所得收入归官府。这
种经营方式的性质是官营，从这个记载来看，原来对陵井采取征税制，后来改
为官营制，长安二年（公元702年）又恢复征税制。可见，对井盐除实

行征税
制外，对个别盐井还曾实行官营制。此外，据笔者推测，对某些产量较少的盐
井实行无税制也是可
能的〔2〕。
从以上抢述可以看出，唐朝建立后，统治集团从各地的实际情况出发，制
订了相应的盐业政策。对前代制度有继承，也有创新。征税制、官营制、无税
制，隋代以前曾经有过，唐朝政府继承下来；以盐代租制、租個制，隋代以前
未曾有过，是唐代的新制度。由于这种盐业政策不仅简便，而且考虑到了社会
承受能力，所以对前期社会经济的恢复和发展起了积极作用。
《通典?食货?盐铁》所载开元二十五年有关盐业方面的规定直到肃宗即
位后的至德年间还是有效的。但是，在天宝年间，盐业政策有了明显的变化：
“天宝九载二月，敕：‘车轴长七尺二寸，面三斤四两，盐斗，量除陌钱每贯
二十文。’ ” 〔3 )其中规定对出售的盐按每贯二十文的税率征收除陌钱，这
是针对全国范围内的食盐贸易而言的。这就是说，开元二十五年的盐业政策继
续有效，此外，对食盐贸易还要按百分之二的税率征税。这是为了增加财政收
入而采取的一项措施。税率虽然不高，但说明唐朝政府制订盐业政策的指导思
想开始发生变化。
这个变化由来己久。姜师度开发安邑盐池使公私大收其利，刘彤从中受到
启发，上疏建议唐朝政府对盐、铁、木等采取“官收兴利，贸迁于人”的政策，
意即全面推行官营制。《唐会要_盐铁》载：
上令宰臣议其可否，咸以盐铁之利，甚益国用。遂令将作大匠姜师度、户
部侍郎强循俱摄御史中丞，与诸道按察使检校海内盐铁之课。至十年八月十曰，
敕：“诸州所造盐铁，每年合有官课，比令使人勾当，除此外更无别求。在外
不细委知，如闻稍有侵克，宜令本州刺史上佐一人检校，依令式收税。如有落
帐欺没，仍委按察（使）纠觉奏闻。其姜师度除蒲州盐池以外，自余处更不须
巡校。”《旧唐书?食货志》所载基本相同，同书《姜师度传》则云：“……
疏奏，令宰相议其可否，咸以为盐铁之利，甚裨国用。遂令师度与户部侍郎强
循并摄御史中丞，与诸道按察使计会，以收海内盐铁。其后颇多沮议者，事竟
不行。”从中可以得出以下认识：刘彤上疏后，玄宗将盐铁官营一事交给大臣
们讨论，大臣们一致认为盐铁官营可以增加政府财政收入。玄宗便派姜师度、
强循巡行全国，会同诸道按察使检查各地盐铁征税情况。准备将盐铁生产改为
官营。由于反对官营的人很多，姜师度、强循未能成行。开元十年八月十日，
玄宗重申各地盐铁生产必须按规定纳税，并命令姜师度

除蒲州盐池外其他地方
不再检査。唐初以来的盐业政策得以继续推行。“盐课”即盐税。由于对大部
分地区实行征税制，为了论述方便起见，有关文献便简称为“收税”。
刘彤盐铁官营的建议最后遭到否定，唐初以来的盐业政策照旧执行，说明
当时统治集团内部发展生产的思想仍然占主导地位。但是，刘彤的主张无疑给
最高统治集团留下了深刻的印象，促使他们对盐业的态度逐步改变。
从刘彤的建议最后遭到否定可以看出：虽然人们一致认为盐铁官营可以增
加财政收入，但反对全面实行官营者居多，最高统治者不敢违背大多数人的意
愿，只好继续实行征税制。天宝九年，政府为了增加财政收入，想对盐业实行
新的政策，但仍然不敢全面实行官营，只是对销售食盐征收除陌钱。
这个转变有着深刻的历史背景，天宝年间的政治、经济形势与开元初年的
相比已大不相同。玄宗在位期间，励精图治，选贤任能，赋役宽平，注意发展
社会生产，开元盛世的局面由此形成。史称：“开元初，上励精理道，铲革讹
弊，不六七年，天下大治，河清海晏，物殷俗阜。……左右藏库，财物山积，
不可胜较。” 〔4〕在这种形势之下，统治集团虽然认识到盐铁官营可以大大
增加政府财政收入，但由于财政情况好，府库充实，所以并不很看重盐业方面
的收入。本来想对盐铁生产全面推行官营制，由于有人反对，便放弃了这个打
算，继续征税。天宝年间的情况就不同了。玄宗早己对朝政不感兴趣了，已经
由明变昏，其主要精力转移到享乐和迷信道教神仙之术方面去了，把朝政大权
交给李林甫、杨国忠，致使朝政衰败。为了搜括更多的财富供其享乐，便下令
对车、面、盐征收除陌钱。这是唐初以来盐业政策的一个重要变化，标志着统
治集团制订盐业政策的指导思想开始由以发展生产为主向以增加财政收入为主
转变。
肃宗时代完成了这个转变。《旧唐书?第五瑭传》载：
于是创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为
业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差。百姓除租庸外，无得横赋，人
不益税而上用以饶。时为乾元元年（公元758年）（5)。第五琦创立榷盐制，
将盐户生产的盐全部低价收购起来，高价卖给老百姓。据《新唐书?食货志》
记载：天宝、至德年间，盐价每斗十钱：第五綺任盐铁使后，“尽榷天下盐，
斗加时价百钱而出之，为钱一百一十”。第五琦创立榷盐制是从增加财政收入
出发的。安史之乱爆发后，唐朝政府所控制的户口锐减，赋税收入也就相应地
减少。

为了平定叛乱，唐朝政府急需筹措大量军费。榷盐制属于战时经济政策
之一，刘彤想通过盐铁官营来增加财政收入的目的最终以这种形式得以实现。
榷盐制的产生有一个过程。史称：“肃宗即位，……于是北海郡录事参军
第五琦以钱谷得见，请于江淮置租庸使，吴盐、蜀麻、铜治皆有税，市轻货由
江陵、襄阳、上津路，转至凤翔。”（6)可见，安史之乱爆发后，征税制仍
然推行了一段时间。乾元元年，第五琦任盐铁使，才正式创立榷盐制。据史籍
记载，第五琦的这个办法是从颜真卿那里学来的。天宝十四载（公元755年）
十一月，安禄山起兵范阳，随即向中原地区进攻。平原太守颜真卿坚决抵抗。
为了筹措经费，他与李华商定以盐利赡军。“以钱收景城郡盐，沿河置场，令
诸郡略定一价，节级相输，而军用遂赡。时北海郡录事参军第五琦随刺史贺兰
进明招讨于河北，睹其事，遂窃其法，乃奏肃宗于凤翔” （7)。显然，第五
琦是受其启发而创立榷盐制的。
天宝九载规定对销售食盐按百分之二的税率征收除陌钱，是政府试图通过
加强对流通领域的管理来增加财政收入。榷盐制继承了这个传统，并且加以发
展，政府通过垄断食盐销售，获取高额利润。必须指出，安史之乱爆发后，物
资供应极度紧张，物价飞涨。天宝年间，“米斗之价钱十三，青、齐间斗才三
钱，絹一匹钱二百”。至德年间，“米斗至钱七千”〔8〕。米价竟然增加数百、
乃至数千倍！在物价全面上涨的时候，唐朝政府及时垄断食盐销售，无论对安
定人民生活，还是对增加财政收入来说，都是十分明智的。由每斗10文增加到
每斗110文，虽然增长十倍，但与米价相比，涨幅极小，几乎算不得什么，微
不足道。
上元元年（公元760年）五月，刘晏任户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁等
使〔9〕。他将第五琦的办法加以改进，使榷盐制趋于完善。史称：
晏以为官多则民扰，故但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐转鬻于商人，
任其所之，自余州县不复置官。其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之。或商
绝盐贵，则减价鬻之，谓之常平盐，官获其利而民不乏盐。其始江、淮盐利不
过四十万缗，季年乃六百余万缗，由是国用充足而民不困弊。〔10)刘晏将食
盐产销体制由民产、官收、官运、官销改成民产、官收、商运、商销，既简化
了手续，精简了机构，又方便了老百姓，还给商人找到了一条发财的门路。
“晏又以盐生霖潦则卤薄，暎旱则土溜坟，乃隨时为令，遣吏晓导，倍于劝
农。”〔11〕可见，刘晏对发展生产是十分重视的。他没有

提高盐价，而是通
过发展生产、精简机构、减少开支、疏通流通渠道来增加收入，这是十分高明
的^这次改革是成功的（12〕。
刘晏长期担任盐铁使，主管榷盐事务，直到建中元年
(公元780年）正月才离职。榷盐制对于肃、代两朝的社会历史产生了巨大影
响。安史之乱被平定，李唐王朝复兴，代宗时期能够维持一段稳定局面，社会
经济在长期战乱后能够得到迅速恢复和发展，都与榷盐制的作用分不开。这种
盐业政策是值得充分肯定的。
德宗是一个十分昏庸无能的皇帝。他刚上台，就听信谗言，罢免了刘晏转
运、租庸、青苗、盐铁等使，贬为忠州刺史，不久，派人将他杀害〔13)。这
是唐代盐政由盛向衰转变的转折点。他还下令废除主管榷盐事务的度支使和盐
铁转运使，虽然不久又不得不恢复了，但这次变故对盐政来说显然是有害无益
的。随后，刘晏所推行的盐业政策也发生了很大的变化。
首先是盐价的变化。自从第五琦创立榷盐制以来，榷价一直是每斗110文。
“四镇之乱”爆发后，财政开支骤然增大。为了筹措平叛经费，建中三年（公
元782年），德宗悍然下令：“盐每斗价皆增百钱。”（14)第二年，又将榷
价提高到每斗370文。（15)。顺宗和宪宗时期，榷价曾经一度降为每斗250
文，后来基本上维持每斗300文左右。与大历年间相比，建中年间的盐价涨幅
最高达236%。仅从盐价本身的变化还不足以看出问题的严重性，如果将大历
至元和年间盐米、盐绢比价的变化加以比较，事情就一目了然了。有人研究，
从大历末年至元和年间，换一斗盐所需米量和绢量分别增加了四十多倍和十几
倍（16)。其中原因是：安史之乱被平定后，社会经济得到一定程度的恢复和
发展，其他物价大幅度降低，而盐价不但没有降低，反而增加了两倍左右。
(这里的“盐价”都是指榷价，尚未将盐商加价转售的因素考虑在内。）令统
治集团感到奇怪的是：提高榷价并没有使收入增加，恰恰相反，榷盐收入反而
大幅度减少。史载建中年间提高盐价后：“江淮豪贾射利，或时倍之，官收不
能过半，民始怨矣。”（17)盐价不但一直居高不下，而且还成倍地增长，贩
卖私盐可获暴利，这就极大地刺激了盐商的贪欲。他们囤积居奇，贩卖私盐，
操纵市场盐价，垄断食盐销售，从而使官府榷盐收入大大减少。所谓物极必反，
就是这个道理。唐朝政府在制订和推行盐业政策方面违背了客观规律，因而受
到客观规律的惩罚。后来李巽整顿盐政，从降低盐价入手，取得显著成效，说
明建中年间大幅度提高盐价确实是失策的。德宗君臣以

为只要提高盐价，就可
以增加收入，解决财政困难，这种认识是极其错误的。其他盐业政策也发生了
很大变化。史载：
刘晏盐法既成，商人纳绢以代盐利者，每缗加钱二百，以备将士春服。包

佶为汴东水陆运、两税、盐铁使，许以漆器、琦瑁、绫绮代盐价，虽不可用者
亦高估而售之，广虚数以罔上。亭户冒法，私鬻不绝，巡捕之卒，遍于州县，
盐估益贵，商人乘时射利，远乡贫民困高估，至有淡食者。巡吏既多，官冗伤
财，当时病之。其后军费日增，盐价浸贵，有以谷数斗易盐一升。籴米犯法，
未尝少息〔18〕。常平盐制度不久也废除了。总之，建中、贞元年间，盐政出
现了衰败的景象。元和元年（公元806年）四月，李巽任度支、盐铁使，大刀
阔斧地整顿盐政，降低盐价，整顿吏治，恢复常平盐制度，使榷盐收入迅速增
加：“巽掌使一年，征课所入，类晏之多，明年过之，又一年加一百八十万
缗。”从增加榷盐收入、解决财政困难来说，李巽确实很出色。“然则李巽胜
刘晏乎？曰：不如也。晏犹有遗利在民，巽则尽取之也。” （19〕胡三省这个
评价是十分中肯的。一语道破了刘晏与李巽盐业政策的根本区别。建中以后，
盐业政策的另一个重大变化是盐业刑法的出现。第五琦创立榷盐制时就规定：
“盗煮私市罪有差。”禁止私盐的生产和销售。由于盐价较为合理，大历以前
私盐现象比较少，唐朝政府对违犯规定的处罚也不太严重。刘晏任盐铁使时，
“自淮北置巡院十三，……捕私盐者，奸盗为之衰息。” （20〕有效地遏止了
私盐现象的发展。建中以后，情况就大不一样了： “亭户冒法，私鬻不绝，巡
捕之卒，遍于州县。”私盐现象迅猛发展，泛滥成灾。为了阻止私盐现象的恶
性发展，唐朝政府制订了严酷的刑法，对私盐犯进行极其严厉的惩罚。刑法虽
然越来越残酷，但收效并不大，私盐现象却越来越严重，官、私斗争愈演愈烈，
最后导致王仙芝、黄巢起义的爆发，加速了唐王朝的灭亡。这是建中以后盐业
政策的必然结果。*
注：
(1〕载《温州师范学院学报》（哲学社会科学版）1990年第1期。
(2)参阅拙作《唐代前期的盐业政策》，
社会科学版）1990年第1期。
〔3〕《旧唐书》卷48《食货上》。
(4〕《开天传信记》。
〔5〕《唐会要》卷87《转运盐铁总叙》.
《新唐书》卷54《食货四》。
〔6〕《新唐书》卷51《食货一》。
〔7〕《全唐文》卷514，殷亮《颜鲁公行状》。
(8)《新唐书》卷51《食货一》。
〔9〕《资治通鉴》卷221，上元元年五月条。
(10)《

资治通鉴》卷226，建中元年七月条。
〔11〕《新唐书》卷54《食货四》。
(12)长庆二年（公元822年），为了增加财政收入，张平叔提出“官自
鬻盐”，意在恢复第五琦的那套办法，因韩愈、韦处厚等人反对而作罢。
〔13〕《资治通鉴》卷226，建中元年正月条和七月条。
〔14)《资治通鉴》卷227，建中三年五月条。
〔15)《新唐书》卷54《食货四》载：“贞元四年，淮南节度使陈少游奏
加民赋，自此江淮盐每斗亦增二百，为钱三百一十。其后复增六十，河中两池
盐每斗为钱三百七十。”按：《旧唐书》卷12《德宗纪》和《资治通鉴》卷
231,陈少游死于兴元元年（公元784年），不可能有贞元四年（公元788年）
奏加民赋一事。《新唐书》同卷又载：“顺宗时始减江淮盐价，每斗为钱二百
五十，河中两池盐，斗钱三百。’，却又说明“奏加民赋，自此江淮每斗盐亦增
二百”是确实有过的。不过，江淮再次加价则肯定是在建中三年五月那次以后，
“贞元四年”可能系“建中四年”之误。
〔16)陈衍德、杨权《唐代盐政》第160页，三秦出版社1990年12月第
1版。
(17) 《新唐书》卷54《食货四》。
(18) 《新唐书》卷54《食货四》。
(19) 中华书局标点本《资治通鉴》卷237，元和元年四月条。
〔20〕《新唐书》卷54《食货四》。