全球应对人口老龄化的政策比较及其启示

全球应对人口老龄化的政策比较及启示

2014-11-24 16:50:42 显示字体：大中小浏览次数：2045

全球应对人口老龄化的政策比较及启示

作者：齐明珠来源：国家行政学院学报

人口老龄化是全球性的，波及每一个国家，不是发达国家所特有。因为作为老龄化的主要原因，生育率的下降及平均寿命的延长是全球性的。即使是最不发达的国家，其平均总和生育率也从1950-1955年的6.44下降到2005-2010年的4.41，而同期平均出生预期寿命则从37.2岁上升到56.9岁。来自联合国的数据显示，全世界65岁及以上老年人口比例①从1950年的5.2%上升到2000年的6.9%，标志着在新世纪伊始全球人口已接近老龄社会水平，到2010年该比例上升到7.6%，预计到2050 年将达到16.2%②。

在人口老龄化广泛的社会经济影响中，最令人担忧的包括三个方面：劳动力市场，养老金计划和健康计划。具体来讲，一是人口老龄化可能带来劳动力市场供不应求，即未来可能的劳动力短缺会损害经济增长[1][2];二是未来老年人激增可能导致养老金计划入不敷出，不仅在经济上不能支持未来的老年人，还会破坏下一代人会抚养上一代人的社会契约，引起社会经济动荡甚至价值体系的坍塌;三是老年人医疗服务需求增加会对健康照顾计划造成庞大压力[3]，进而拖累经济发展。很多国家事实上已经进行了应对老龄化的各种养老金改革、医疗健康保障改革，甚至在中国这样的劳动力供给大国，近期也在讨论是否需要延长退休年龄以缓解未来劳动力的不足[4]。

为应对这些人口老龄化带来的挑战，各国尤其更早进入人口老龄化的发达国家推出了一系列的应对政策。本文首先对全球主要的人口老龄化模式进行了比较和分析，进而对各国主要的应对人口老龄化的政策进行了比较和评价，最后提出

应对人口老龄化政策的建立原则和基础，及其对中国的启示。

全球人口老龄化的主要模式及政策特点

人口老龄化是全球的过程，但是在不同区域人口老龄化的起点和速度不一样，并且在未来可能达到的水平也不一样，面临的挑战也各有侧重。从人口老龄化的特点、发展速度及趋势，可大体分为四大类，见表1。不同的人口老龄化模式及老年人口规模的不同对政策尤其是养老金计划改革将产生不同影响。

一是人口老龄化起点较早，目前人口老龄化程度最为严重但进程相对缓慢的区域，这类区域以欧洲为主，典型国家包括保加利亚，德国，希腊，西班牙，瑞典，比利时和意大利等。一方面，这些国家人口老龄化起点较早，目前有着世界最高的老年人口比例。欧洲总体的年龄中位数已经超过40岁。尤其是在西欧，根据联合国的预测，到2040年所有西欧国家65 岁及以上的老年人口比例都将超过总人口的25%。

另一方面，这些国家人口老龄化速度相对缓和，是经历了漫长的时间才达到如此高度，并且在未来人口老龄化的速度也将是在高位缓慢推进。例如法国早在1865年老年人口比例就达到了7%，但是其老年人口从7%上升到14%经历了漫长的115年[5]。在这种类型的人口老龄化国家，主要的压力是保障长期的金融稳定，因此养老金改革的主要方向是降低养老金的支付标准。

第二类为人口老龄化速度相对缓和且老化程度不是太高的区域，主要包括北美。美国和加拿大都是典型的移民国家，受每年大量年轻移民的影响，其人口老龄化速度相对缓和，且最终不会达到特别高的水平。由于相对温和的人口老化模式，因此从养老金政策上看，北美没有任何实质改革。虽然对养老金计划改革的讨论一直都在持续，但是却没有因此任何主要的政策变动。

第三类是人口老龄化速度非常快，但由于起点低，在短期内老年人口比例将不会达到特别高的水平的区域，主要包括中国、马来西亚、泰国等东亚国家。这些国家的特点是在过去的几十年至半个世纪，经济迅速发展，其人口经历了生育率的快速下降和平均预期寿命的显著延长。从老年人口规模看，这类国家也是增长最快的。根据联合国的预测，马来西亚从2010年到2050年老年人口规模将增长382%，而中国同期也将增长202%。从对养老金政策的影响来看，中国尽管人口老龄化水平还相对不高，但由于老年人口规模庞大，已经引起了养老金支付危机，国家正在酝酿一系列改革并试点。

第四类是虽然人口老龄化的起点较晚，且人口老龄化速度很快，但由于有着极低的生育率水平，其人口老龄化最终达到的程度将达到或超越第一类国家的水平，主要包括新加坡、日本、韩国和台湾等国家和地区。以日本为例，1950年日本老年人口比例仅为4.9%，甚至低于马来西亚当时的水平。但其老龄化进程大大快于西方国家，但是其老年人口从7%上升到14%只花了24年的时间，2010年老年人口比例已达到22.7%。日本不仅目前已是全世界范围内老年人口比例最高的国家，而且在未来的40年也将遭遇全世界最严峻的人口老龄化过程，到2050年，该比例将达到峰值35.6%。相比之下，新加坡和韩国当前的人口老龄化水平大大低于西方国家，但同样由于有着极低的生育率，未来其人口老龄化程度将堪比第一类欧洲国家水平。从对政策的影响来看，日本由于老龄化程度深，已经影响到养老金支付的可持续性，因此其对养老金计划改革的影响与西欧类似。而对韩国、台湾等国家和地区来说，虽然老年人口数量增长很快，但是由于其绝对数量不大，因此养老金尚可支付，也就未引致养老金计划的实质改革。

各国应对人口老龄化挑战的主要政策及评价

各国应对人口老龄化问题和挑战的政策可谓繁多，但归结起来可分为两大类。第一大类是针对改善人口年龄结构本身的，包括鼓励生育的政策及移民政策。第二大类是应对人口老龄化带来的问题，主要涉及两个方向，一是包括推迟退休年龄在内的养老金改革，二是医疗健康改革。

(一) 旨在提高生育水平的政策及评价许多国家和地区都实施了鼓励生育的政策，但效果并不好。在日本，从1995-1999年政府实施“天使计划” 开始，到2000-2004年的“新天使计划”，直到2005-2009年的“新新天使计划” 等，这些政策措施的效果很不理想，日本人口出生率持续下降，总和生育率从1990年日本称之为“1.57” 冲击一直下降到2010年的1.32①。可见，鼓励生育的政策并不可取，一方面事实证明政策无效，另一方面如果政策有效的话，其即时的效果是造成少儿负担比和老年负担比在一段时期内同时上升，届时将使人口老龄化的问题更加棘手和复杂化。暂时的生育水平提升将仅仅达到推迟人口老龄化的效果，而永久性的生育率提升则会引起额外的经济、环境和社会挑战，还可能造成未来全球人口的进一步膨胀。

(二) 移民政策及评价很多移民国家，如美国、加拿大、澳大利亚等都采取引入高素质年轻劳动力的政策来改善人口年龄结构。移民政策不仅缓和了这些移民国家人口老龄化的进程，而且提升了移民国家的人力资本水平。但是，移民政策在使发达的移入国家收益的同时，却损害了移民输出国(大都是发展中国家) 的利益。那些移民会同时缓解移出国家尤其是那些发展中国家人口过多的负担及失业问题的论调只是发达国家的一厢情愿或是移民政策的籍口，事实上移民国家想要的移民也正是移出国需要的并想留下的人才，中国为此就制定了很多吸引海外移民回国的政策。而可以缓解发展中国家失业问题的、可以输出的人才，移民