我国“三公经费”公开的现状、问题与对策建议

我国“三公经费”公开的现状、问题与对策建议
摘要：自中央部门于2011年首次公布“三公经费”后，2012年7月，中央部门再次向社会公开了上一年度的“三公经费”使用情况。

虽然连续两年公开“三公经费”，但在“三公经费”的概念、标准、公布的内容等方面存在很多问题，同时缺乏一定的互动平台，地方政府也消极应对。

要推进并完善我国的“三公经费”应采取的对策包括：促进转变政府观念、制定统一明确的公开标准、加强预算管理、健全问责法规体系以及进一步推动地方各级政府公开“三公经费”。

关键词：“三公经费”；公开现状；主要问题；对策建议
中图分类号：d668 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）16-0054-03
近年来，公众对“三公经费”的关注度持续增加。

所谓“三公经费”，是指由财政部拨款支付的出国（境）费、公车购置及运行费、公务接待费。

“三公经费”本身是行政成本组成的一部分，但由于过去从中央到地方，并未形成对“三公经费”使用情况的监督管理机制，以致我国每年各级政府的经费支出一直存在数额较大，缺乏制度，难以监督的混乱局面，备受公众诟病。

为此，温家宝同志多次在公开场合强调，进一步削减三公开支，继续深化行政经费管理改革。

继2011年中央部门首次公布“三公经费”后，2012年7月19日开始，中央部门第二次向社会公开了上一年度的“三公经费”使用情况，与此同时也公开了2012年各部门的经费预算。

连续两
年公开“三公经费”，体现了中央对于政府信息公开化的推进已经下定决心，增加了经费开支的透明度，同时是对公众知情权的保障，增加了社会监督。

一、我国“三公经费”公开的现状
新中国成立之初乃至到改革开放后的很长一段时间，公务支出费用都属于“国家机密”而被封锁。

直到2007年，国务院政府信息公开条例将首次“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为可公开的政府信息，一向讳莫如深的“三公经费”这才走出“国家机密”的“保险柜”。

自2009年开始，中国的公共财政建设迈入了公开公共预算的新阶段，逐步淘汰以往按照公共财政要求编制预算的方式。

2010年，中央政府开始公开中央预算和部门预算。

2011年3月，国务院常务会议决定，6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开。

自此，中央部门都被要求每年按时公开上一年度的“三公经费”支出情况，接受社会监督。

2011年4月14日，科技部率先向社会公布了本年度“三公经费”预算总数，也是唯一一个在国务院要求的公开时间底线完成相应公开工作的部门。

此后截至2011年7月底，国务院要求公开的98家中央单位，仍有6个部门尚未公开。

到8月底，除外交部、国务院侨办、国务院港澳办3个部门因“涉嫌国家机密”，或“不属财政拨款，没必要公布”，其余中央部门均向社会公开了“三公经费”。

在地方层面，“三公经费”的公开遭到了巨大的阻力，直到2011年
底，公布“三公经费”的地方政府只有北京、上海、陕西三个省级政府。

总体来说，公开的时间故意拖拉，公开的形式杂乱无章，公开的内容令人费解是首次公布“三公经费”的主要不足之处。

2012年7月19日起，中央部门开始公布2011年决算和2012年预算，包括“三公经费”和行政经费。

这是中央部门第二次公开“三公”经费预决算情况，并首次分部门公开行政经费[1]。

与2011年相比，2012年中央各部门公布的“三公经费”情况具有以下三个特点：第一，公布时间较为集中。

仅2012年7月19日当天，就有92家部委在其官方网站上公开了部门预算及“三公经费”等情况。

第二，公布格式趋于统一。

相比于去年公布格式的杂乱无章，此次各部门预算公开的格式渐趋规范。

第三，公布的内容较为翔实细化。

绝大多数部门列出了出国的团数、人次，公车购置的数量、价格，以及公务接待大致包含的内容等信息。

二、当前公开“三公经费”中存在的主要问题
连续两年公开“三公经费”，将这项一直以来被视为“国家秘密”的政府开支对外公开化，在国家政治体制改革步履维艰的背景下，这个看似小事的新气象，实际上对中国政治改革发展方向所具有的意义却非同小可。

因此有学者认为：“中央部门公开‘三公经费’，是中国政务公开的里程碑，也是中国政治体制改革具有实质意义的举措，未来甚至有可能激发新一轮的中国社会变革。

”[2]但回顾总结这两年推行的“三公经费”公开，在公开的内容、形式、过程与结果等方面，均存在着一些问题，亟须完善。

（一）“三公经费”概念模糊，标准不明
广义上来说，“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。

然而，究竟哪些费用可以列为“三公”经费，“三公”经费该如何统计，并没有清晰准确的概念。

2012年6月，受国务院委托，审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第二十七次会议报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，他表示：“‘三公经费’概念不清晰、口径和标准不够规范，不利于发挥约束和控制作用，容易造成社会公众误读。

”[3]
由于公众对于“三公经费”的理解与财务上的定义有出入，以公务接待为例，公众易理解为公款吃喝，但公务接待并非仅是公务宴请，还有常规的会议办公等。

公众的质疑说明对“三公经费”的定义认识不同，也说明要加强对经费支出管理制度的解释。

目前政府在公开三公经费时没有进行必要的解释，造成信息不对称，弱化了公众的监督效果。

除了对“三公经费”概念认识不一外，“三公经费”的标准不明确也是“三公经费”公开中存在的重要问题。

比如，人均每次出国费用，数据显示，南水北调办人均每次出国费用为5.63万元，而审计署人均每次出国费用仅为1.72万元[4]。

再如，车均运行费，有的十几万元，有的不到三万元。

由于公众缺乏一个过硬的标准和依据，只是凭借想象、感觉及经验去评价某个单位、某项三公支出是否合理，却无法做出一个横向的比较。

这不仅无法让公众进行更
好的监督，而且有悖于政府推进“三公经费”公开的初衷。

（二）公开的内容笼统抽象，缺乏必要的解释说明
去年各部门首次公布“三公消费”时，除了财政部、审计署等部门公布的内容较为详细，其他很多部门的“三公经费”发布往往只是一个数字，比如，“三公经费”整体支出是多少，公车花了多少、因公出国花了多少、公款接待花了多少，并没有更多的文字解释和说明，不仅公众看不明白，许多专家也表示看不懂。

这不仅让很多人觉得公开“三公经费”有大而化之、应付了事之嫌，仅仅几个数字很难完全说明经费的使用合不合理，有没有使用到位等问题。

较之去年，今年各部门公布的“三公经费”内容较为充实，表达也更加人性化，有数字的具体说明、有基本的概念解释，帮助公众更清楚地了解“三公经费”的使用情况。

但总而言，“三公经费”项目表及其说明的内容是笼统的，公众无法知晓和监督每笔经费的支出。

例如，国家人口和计划生育委员会去年“三公经费”支出927.2万元，支因公出国（境）费支出470.54万元，公众质疑计划生育政策是我国特有的基本国策，出国前是否进行了绩效考核，明确投入与产出，公众对这些钱具体花在哪里，是怎么花的，依然一头雾水。

“晒三公”的账目如果晦涩难懂，那么，公开就如同“空开”：公开只是手段，为社会监督打开一扇透明窗才是公开的真正目的。

如何规范“三公支出”的公开通俗易懂，让公众看得清楚明白，这才是对公民知情权最大限度地满足和实现。

（三）缺乏一定的回应互动平台
连续两年公开“三公经费”，引发了公众的热烈讨论，同时社会的批评与质疑声也不绝于耳。

公众常见的质疑包括，一些部门的“三公经费”或某项“三公经费”严重偏离合理的范围；无法对已经公布三公经费的部门中做一个横向的比较，并不知道究竟是谁花的多，谁花的少；两个地位、规模大小类似的部门，“三公经费”却相差悬殊，不合常理。

以中国地震局在其官方网站公开2011年度部门决算为例，中国地震局2011年的“三公经费”财政拨款预算为5 770.37万元，全年支出5 607.43万元。

其中，公务用车购置及运行费支出决算3 562.93万元，占63.54%[5]。

由于公务车的花销比实际勘探地震的花销多得将近两倍，引起了网络上的讨论。

面对社会的质疑和担忧，由于缺乏一定的回应互动平台，相关部门并未及时做出具体合理的解释，缺乏改变这种不合理现状的主观能动力，这严重背离了“三公经费”公开的根本目的。

“三公经费”作为政府财政支出的一个分支，理应受到社会广泛监督，这种监督不仅是法律赋予纳税人的合法权利，并且能够修正政府的工作偏差。

国家行政学院公共管理教研部教授竹立家，做客人民网强国论坛时表示，“如果没有回应，经费的公布就没有多大意义，只有回应，才是民主的一种有效形式。

因为公民参与的一个重要内涵就是要对话、要讨论、要博弈，如果不回应，对以后压缩“三公”经费，确实很难真正把遏制“三公”经费落到实处。

”[6]
（四）地方政府消极延期公布“三公经费”
关于“三公经费”问题，中央政府在积极推进，群众对此热烈期
盼，但地方政府却消极迟缓。

“三公经费”公开能否取得“自上而下、全面开花”的良好局面，是公众所期待的。

据统计，绝大多数中央部门中已公开了“三公”经费。

然而在地方，除了北京、上海和陕西三个省级单位和广州、成都等少数几个城市公布“三公”经费内容外，其他省市各级政府尚无动静，总体而言，大部分地方政府都没有能够按照国务院要求完成“三公”经费信息公开工作。

事实上，与中央部委相比，地方政府的工作更加具体化，此外，公车费用和公务招待费占用地方政府“三公经费”的比重较大，这在一定程度上影响了地方政府的公开意愿。

究其原因，中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为主要有三点：“首先，地方政府尤其是主要领导不重视这项工作，没有意识到这是改善和提升政府形象，改善和密切政府和市民关系的重要措施；二是因为没有经验，上级部门给予的指导不够具体，不知道如何公开，可能采取了等一等、看一看的消极态度，不愿成为第一个，免得被人们挑刺找毛病；第三，因为‘三公’消费规模过大，缺乏直面社会、直面市民和直面上级政府的诚意和勇气。

”[7]
三、完善我国“三公经费”公开的对策建议
“三公经费”的落实推广，既是建设透明政府的需要，也是公众知情权和监督公共权力的重要保障，更将切实有效地促进行政经费的压缩精简，对建设高效性、廉洁性政府产生积极深远的影响。

阳光是最好的防腐剂，将“三公经费”公布于众，对于治理腐败现象及滥用公权力方面发挥重大的作用。

我国政府在公开“三公经费”
过程中，之所以存在上述种种问题，主要原因有三点：一是对预算的硬约束不够，缺乏问责机制；二是政府自身公开性不足，改革动力缺失；三是缺乏将问题纠偏情况向社会反馈的机制，止于公开，流于形式。

据此分析，当前完善我国政府推进“三公经费”公开的思路和对策建议主要有以下几个方面。

（一）促进政府转变观念，树立国家机关和公职人员的“纳税人”意识
长久以来，我国“三公”消费及治理方面的问题与政府的观念有关。

我国计划经济体制下的国家财政观念强调国家利益至上，财政体制的设计和运行是以发展政府为中心的。

这种体制和观念具有封闭性和人治性，缺乏监督性和公开性。

此外，严重的身份等级观念使得多数官员认为自己的身份和地位就应该享有某种福利待遇，从未把自己的身份和待遇与纳税人的钱联系在一起。

因此，解决“三公经费”问题要从转变政府观念出发。

洛克在《政府论》中提出，“政府的权力来源于人民权利的让渡，赋予政府的权力实质上是
‘服务权’而不是‘统治权’。

”[8]政府是公众的代理人，公众对政务信息享有知情权，公开包括财政信息在内的政府信息是法定义务。

同时，树立“纳税人”意识，明确认识到税收是国家财政之基，国家和政府的运转是靠纳税人的钱来维系的。

纳税人出了钱，有权利监督这些钱是如何消费的。

“纳税人”意识，就是要求官员们摒弃“官本位”思想和特权观念，勇于放弃“既得利益”，突破制度改革中最大障碍。

（二）制定统一明确的“三公经费”的公开标准，进一步细致化、通俗化
将“三公经费”的相关问题细致化通俗化的公开，不仅能使公众的监督知情权得到保障，更能赢得公众对政府的信任与支持，增加政府的公信力。

制定统一明确的公开标准就是要求各部门公开的内容更加规范化、精细化，将“三公经费”各项支出数额、用途、原因等都公开，对公开的科目要细化到单位的在职人数，通过人均经费支出进行横向比较。

同时通过制度规范“三公经费”的公开模式、说明语言等，做到“通俗易懂”，使公众看得更清楚、更明白。

在这方面可以借鉴香港政府的做法。

香港政府通过多种渠道大范围宣传预算案，除了政府网、电台、电视直播（配以手语解说）外，还开通了微博账号，而且在公开账本时配有卡通动漫，指引公众浏览账单和每笔收支的来龙去脉。

（三）加强预算管理，建立完善的预算透明制度
预算管理是财政支出的“总闸门”。

要想使“三公经费”支出每一笔都用在刀刃上，关键是要把住预算这个源头，不该花的钱坚决不纳入预算，把预算外收入全部纳入预算管理，从源头上减少或者说杜绝“三公经费”的不合理消费，将政府的所有消费均置于“阳光照射”之下，并加强预算审核和执行管理。

此外，要加强预算硬约束作用，非经法定程序不得随意改变预算。

国务院出台的《机关事务管理条例》规定，各级人民政府依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务
用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。

这就将“三公经费”公开上升到法规制度层面，规定也更加具体细化。

我国各级政府的预算管理将更加科学规范，“三公经费”的使用也会更加透明合理。

（四）健全问责法规体系，加强对“三公经费”的审计和问责“三公经费”的公开决不能止于公开，必须要与审计、问责联系在一起，强化责任追究。

我国目前没有相关的法律依据及保障。

因此，应该尽快修订完善预算法，设立“三公经费”科目，规定政府公开“三公经费”的义务，对于非因法定事由拒不公开或者不正确公开“三公经费”使用情况的，要按照《政府信息公开条例》和其他有关规定，追究相关直接责任人员的责任。

此外，要加强外部的监督，切实发挥审计部门的作用。

由于我国的各级审计机关隶属于各级政府，无法发挥其应有的作用。

因此，从制度改变我国审计机关所处的尴尬地位是使其发挥作用的关键措施。

根据我国的政治制度特色，将审计机关隶属于人大，保障其监督各级政府财政预算执行并对其他财政收支进行审计。

（五）进一步推动地方各级政府公开“三公经费”
2012年6月，国务院发布了《机关事务管理条例》，该条例自2012年10月1日起实施。

它是我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规[9]。

该条例一共有六章三十五条，有十多条都是关于“三公”的，可见中央对于“三公”问题的重视，按照条例，我国各级政府都应遵循“保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明”的原
则，正确使用“三公经费”，并适时向社会公开其使用情况，接受公众监督，努力建设一个公开透明的公共财政，一个看得见的政府，将“阳光政府”的形象将呈现在人民面前。

参考文献：
[1]岳源.公开“三公”经费还要改变现状[n].长江日报，
2012-07-21.
[2]任萍.中央部门公开三公经费意义深远[n].民主与法制时报，2011-07-25.
[3]白龙，崔鹏.“三公经费”概念模糊不利约束[n].人民日报，2012-06-28.
[4]中央部门陆续公开三公经费[eb/ol].搜狐网，http：
///20120720/n348602328.shtml.
[5]中国地震局去年三公支出5 607万逾六成为公车消费
[eb/ol].中国新闻网，http：
///gn/2012/07-19/4043320.shtml.
[6]国家行政学院公共行政专家竹立家教授谈公开“三公”费用[eb/ol].人民网，http：///bbs/note.php？id=57110711175232_ctdzb_062.
[7]“三公”经费公开？地方政府能否积极响应迅速行动.[eb/ol].人民网，http：
///gb/101380/15966134.html.
[8][英]约翰·洛克.政府论（下篇）[m].叶启芳，瞿菊农，译.
北京：商务印书馆，1981.
[9]《机关事务管理条例》难解“三公”问题.[eb/ol].财新网，http：///2012-08-08/100421070.html.。