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循环经济立法的相关问题

一、外省市循环经济立法概览

在《循环经济促进法》出台之前，一些省市先行先试，在循环经济地方立2007年间，全国有12个城市正式制定与循环经济相关的法律、法规和规章。其中直辖市1个：重庆市；省会城市4个：贵阳市、杭州市、太原市、南宁市；计划单列市3个：厦门市、深圳市、青岛市；其他城市4个：铜陵市、芜湖市、金华市、日照市。这些地区经济比较发达，较早地认识到发展循环经济的重要性，并以各种《条例》、《办法》、《决定》、《意见》等文件形式固定下来分步付诸实施。

2004年11月1日，贵阳市作为全国首批循环经济城市试点，率先制定了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，以地方性法律形式确立了循环经济生态城市的发展方向。深圳市在循环经济地方立法方面也走在全面。2006年3月22日，深圳市人民代表大会批准通过《深圳经济特区循环经济促进条例》，将发展循环经济以地方性法律形式固定下来。循环经济立法的实践在经济发达的上海也进行得如火如荼。目前，上海已将循环经济列入地方立法计划，以法规形式保障上海节约型城市的发展。经济大省浙江省也已经确定，到2010年底建成一批循环经济发展的示范工程，基本形成比较完善的发展循环经济的政策法规体系、技术创新体系和有效的激励约束机制，为建立资源节约型和环境友好型社会奠定基础。

二、武汉循环经济地方立法的现状

近年来，武汉市对循环经济地方立法进行了有益的探索。武汉市

共制定循环经济发展有关的地方性法规5件，分别是：①《武汉市环境保护条例》；②《武汉市城市节约用水条例》；③《武汉市建筑节能与新型墙体材料应用管理条例》；④《武汉市城市规划条例》；⑤《武汉市再生资源回收管理条例》。

武汉市政府规章8件，分别是：①《武汉市环境污染防治设施管理办法》；②《武汉市禁止生产销售使用难降解一次性塑料餐具暂行规定》；③《武汉市危险废物防治办法》；④《武汉市环境影响评价实施办法》；⑤《武汉市机动车排气污染防治办法》；⑥《武汉市地下水管理办法》；⑦《武汉市建设项目配套建设节水设施管理规定》；⑧《武汉市个人建设住宅管理规定》。

市人民政府及市人民政府办公厅名义制发的规范性文件14件，分别是：①《市人民政府关于印发武汉市节能减排综合性工作方案的通知》；②《市人民政府办公厅关于转发武汉市清洁生产实施方案的通知》；③《市人民政府办公厅关于进一步加强节能工作的意见》；④《市人民政府办公厅关于转发武汉市节能降耗统计监测体系实施方案和单位生产总值能耗考核体系实施办法的通知》；⑤《市人民政府办公厅关于开展节能目标责任现场评价考核的通知》；⑥《市人民政府关于加速淘汰消耗臭氧层物质的公告》；⑦《市人民政府关于划定高污染燃料禁燃区的通告》；⑧《市人民政府关于限制生产销售使用塑料购物袋的通告》；⑨《市人民政府关于加强环境监管做好主要污染物减排工作的通知》；⑩《武汉市生活污水分散处理设施运行费用补贴暂行规定》；《市人民政府办公厅关于转发武汉市工业节能减排行

动方案的通知》；《武汉市电力需求侧管理实施办法（暂行）》；《市人民政府办公厅关于加快发展天然气汽车的通知》；《市人民政府关于禁止生产销售和使用粘土砖的通告》。

三、武汉循环经济地方立法存在的主要问题

虽然武汉市在循环经济立法方面作了一些探索和努力，取得了一定成效，但还存在着诸多不足：一是缺乏有关循环经济的综合性地方性法规。现有的法规，有的仅从某一方面规范循环经济，如节水、节能、资源回收等，有的只是在法规的个别条款中体现了循环经济的精神，而对循环经济的发展缺乏全面、系统的规范和保障机制，与循环经济的目标——减量化、再利用、资源化还相差甚远。二是有关循环经济方面的单项法规还不够完善。发展循环经济是一个大课题，不仅需要制定综合性法规，还需要制定与之配套的单项法规，重点是加强节能、节水、节地、节材、资源综合利用和废旧物的循环利用等。从我市现有的立法看，已制定了再生资源回收、节水、建筑节能等有关循环经济方面的单项法规，但对节能、节地等其它方面的单项法规还没有涉及。三是有的法规规定过于原则，操作性不强，缺乏强制性与操作性，仅仅成为宣示性、引导性条款，在实践中很难落实到位。

四、武汉循环经济地方立法的初步构想

推行循环经济是实现可持续发展的一种全新的经济运行模式，是武汉市“两型社会”建设的突破口。武汉市的循环经济立法必须坚持以科学发展观为指导，在循环经济立法中全面贯彻落实科学发展观，突出以下原则和指导思想：

一是解放思想，突出“两型社会”特色和武汉特色。在武汉市进行“两型社会”建设综合配套改革试验，是武汉市改革发展的重大战略机遇，与以前的经济特区及浦东和滨海新区相比，虽然国家没有给予综合配套改革试验区明确政策，但给了创新权、试验权，可以大胆创新、大胆试验。我们一定要紧紧抓住这个机遇，并且充分利用好，解放思想，深化改革，大胆试验，加快发展。“两型社会”的改革试验，可能有很多举措是国家法律法规还没有规范、也很难在近期进行规范的，这就要充分发挥地方立法的创制性、先行性和试验性的功能，加快制定包括循环经济在内的“两型社会”建设所需的有特色的地方性法规，为“两型社会”建设发挥导向和保障作用。

二是减量化优先原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而武汉市正处于工业化中后期阶段，能耗物耗过高，资源浪费较为严重，因此前端减量化的潜力很大，要特别重视资源的高效利用和节约使用。

三是法律规范要有力度。对高消耗、高排放的行为要有硬约束。着力解决能耗高、污染重、影响武汉市循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，要明确提出节能减排的约束性要求。同时，通过制定一系列的激励政策，为企业或个人按照循环经济的要求进行生产和生活活动提供指导规范，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。

四是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而现代社会发展要求生产

者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。为此，循环经济立法要根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作出相应规定。

五是要建立激励机制。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的发展道路。主要包括：建立循环经济发展专项引导资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策。

六是要处理好与其他相关法律的关系。与循环经济法相关的法律主要有节约能源法、固体废物污染环境防治法和清洁生产促进法等。这些法律之间有着紧密的联系，难免有一定的交叉重复，但在各自的适用范围、层次等方面又有一定的区别。在循环经济法的立法过程中要处理好它们之间的关系，充分发挥循环经济法与其他相关法律在推进循环经济建设中的积极作用。