论公共企业的公共责任

公共经济

论公共企业的公共责任

李辉生

[摘　要]公共企业公共责任既是一种对公众的义务,也是一种监督、控制和制裁行为。公共企业公共责任的履行直接关系到公共利益的实现。为确保公共企业履行其自身的公共责任,必须正确处理好受托公权与公共责任、公共企业盈利最大化与公共责任、政府监管与公共企业自律之间的关系。

[关键词]公共企业;公共责任;公共权力

[中图分类号]F06216 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2006)07-0064-03

公共企业是指持续存在的,以为社会提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的,且具有一定盈利目标,受到政府特殊管制措施所制约、组织化的经济实体,而不论这些经济实体是否存在与国家或政府之间的资本联系。[1]公共企业代理公权、公共性及公共投入特征决定了公共企业承担区别于一般企业社会责任的公共责任。

一、公共企业公共责任的含义

公共企业的公共责任是指公共企业及其工作人员为实现公共利益,不断提高自身履行职责的能力,在向公众就自身管理行为做出解释和说明的同时,承担管理行为所导致的结果。在公用事业市场化、国有企业市场化以及政府管理事务向第三部门转移的国际浪潮下,公共权力的行使方式随之改变。一方面,获得公共管理职能的企业、公司组织实体的目标变得多元化,引起公司法中社会责任和法人制度的变化,商业和社会伦理发生了改变;另一方面,效率成为公共管理的硬伤,私人领域的管理经验逐渐被引入公共领域之中,公共责任和私人责任在对效率的追求方面逐渐融合。公共企业成为公私融合的重要媒介,公共企业的公共责任对保证公共利益的实现具有特殊重要的意义。

公共责任既是制度又是伦理,它包括政治责任、经济责任、法律责任和道德责任等具体内容。公共企业行使着特定的公共权力,占有和支配一定的公共资源,这决定着公共企业承担着一定的公共责任:追求公共利益,实现公共管理目标,完成公共管理任务的责任;遵守公共管理法规和职业道德,承担职权范围内管理后果的责任;实现和保持公共管理系统的不同岗位之间有序合作的责任;对自身行为进行规范,维持行业秩序等等。

公共企业的公共责任是一个多层次的概念。公共企业的公共责任可以分为宏观、微观两个层次,宏观层面公共责任要求以“结果为本”、注重创新意识,体现为有效利用公共资源以实现公共利益的价值目标,具有主动性的特征;微观层面公共责任要求服从和遵守规则,表现为努力做好份内之事,具有被动性的特点。由于公共企业是一个既追求公共利益又追求盈利和效率的经济实体,因而特别需要强调宏观层面的公共责任,并努力将宏观层面的公共责任的外部要求内化为公共企业的行为规范。

最近,公共责任的范畴在原有的政治责任、经济责任、法律责任和道德责任等基础上又有了新的扩展和细化,它包括适当运用资金的财务责任,

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遵守适当程序与规则的过程责任,确保工作品质与行动效果的项目责任以及重视工作相关性与适当性的优先性责任。对公共企业而言,公共责任的向度不断衍生和扩展,这就要求公共企业的公共责任机制能更加完善,以确保公共利益的实现,获取公众的信任和支持。

二、公共企业承担公共责任的必要性公共企业拥有特定的公共权力基础并占有和支配一定公共资源,其职责和任务就是要保障公共利益,不断提高公共资源的利用效率,提供国民经济发展和公众需要的质高价廉的公共物品,为企业和其他市场主体提供支持和服务。具体来说,公共企业之所以要承担公共责任,是因为:

第一,公共企业的价值目标———公共利益的追求使然。公共利益不仅是公共企业对自身的要求,也是外在公共意志表达的体现。在行使特定公共权力、分配公共资源的过程中,公众期待公共企业能摆脱权力腐败的漩涡,真正考虑到公共利益;在提供公共物品和为企业、其他市场主体服务时,公众期望公共企业能提高生产效率和工作品质;在进行公共管理时,公众希望公共企业能真正贯彻其管理职能,规范国民经济发展所必须的基础性公共设施和服务市场。这一切都迫使公共企业承担起公共责任,在管理行为实施之前,能明确自己所追求的公共目标,表现出高度的责任感和义务感;在管理行为实施的过程中,能自觉接受监督,对自己行为和自身状况主动做出解释和说明;在管理行为实施后,能对其活动结果做出判断,对其不当行为进行撤销和修改,对造成损失进行赔偿,并承担相应的责任。

第二,公共企业的公共权力基础决定了公共企业的公共责任。公共管理中,政府在公共管理过程中拥有最广泛最完整的公共权力,它的内容一般包括规范权、许可权、禁止权、处罚权、强制权、确认权和裁决权等。从公共权力本质上来说,公共权力是公共意志的一种表现,起源于社会公共事务管理的需要,在具体运作的同时,即管理大量而具体的社会公共事务,也承担着公共管理的责任。权力和责任是一个问题的两个方面,拥有权力的同时也意味着要履行相应的责任。公共企业,在从事经济活动中具有特殊重要性,并且拥有

“某种权力以履行类似政府职能的经济职能”,没有相应的公共权力基础和公共资源是很难想象的。

第三,公共企业的公共性特征决定了公共企业承担公共责任的必然性。公共企业具有公共性、有偿性、盈利性等特征,并采取国有、私有、混合等多种产权形式。“公共性”成为公共企业的典型特征,揭示了公共企业存在目的的公益性,强调符合公共利益为企业生产、经营的出发点。这一公共性特征将进一步体现在其生产供给上的非竞争性、消费上的非排他性和竞争性安排。同时,公共企业为了获得公众更多的信任与存在合法性的支持,也有必要提升自身的公益性和外在形象。特别是自然垄断特许经营权或寡头垄断特许经营权类的公共企业,要承担“普遍服务”和“不间断服务”的责任,要超越一般的盈利视角,承担公共责任,实现权力和责任的对称。

三、公共企业的公共责任的内容

公共企业的公共责任与其他责任相比具有更丰富的社会内容和特殊的意义,它是对公众负责的体现,具有以下几个方面的内容:

11公共企业的公共责任是一种对公众的义务。公共企业具有在公共管理行为中追求公共利益的价值取向,拥有某些特定的公共权力并无偿占有部分公共资源。然而,这些权利和权力的获得都最终来自公众的赋予,是顺从公共意志、实现公共利益“契约”上的使然。因此,公共企业有向公众负责的义务,这就是其公共责任履行的基础。这种义务的履行具体表现在:公共企业在运作过程中要对其所使用资源的效益和效率、公众的期待或需求满足进行真实的交代和承诺,让公众及时了解公共企业的生产、服务、项目、资金使用以及管理的情况。

21公共企业的公共责任是一种对特定服务对象的义务。公共企业在承担对公众义务的基础上,还必须通过认真履行自己的管理职责,对国家、社会特别是特定的服务对象负责。公共企业是国家在特定行业和层面上对社会进行微观管理的重要手段,因而公共企业是以企业组织形式的