中国旅游产业政策解读

旅游需求同其它需求的一个重要区别是在于可自 由支配时间，特别是连续性时间。从我国旅游市 场发育来说，我国国内旅游的快速发展都是与我 国的公共假日的调整有关，我国旅游的淡旺季的 状态也是与我国假日分布有关。可以说，从政策 上满足旅游需求的条件，是推动我国旅游发展的 重要环节。

同时，对于入境旅游来说，旅游流动的便利化是 一个重要的问题，文件提出“研究促进外国人入 境过境旅游签证便利化措施，推动符合规定条件 的对外开放口岸开展外国人签证业务，逐步优化 完善外国人72小时过境免签政策，推动外国人72 小时过境免签城市数量适当、布局合理。统筹研 究部分国家旅游团入境免签政策，优化邮轮出入 境政策。为外国旅客提供签证和入出境便利，不 断提高签证签发、边防检查等出入境服务水平。”
四、旅游要素市场化

国务院14年31号文件的一个突出的内容，是加快 旅游要素市场化的进程，第3、第18、19条都涉及 了这个问题。可以说，我国旅游产业之所以形成 “小弱散差”的局面是与旅游要素市场化发展缓 慢有关。

纵观我国旅游产业发展的历程，我国旅游发展就 推动产业发展的要素来说，形成二个不同的发展 阶段。
资源与劳动推动旅游产业发展是我国旅游发展的 初期阶段的主要特征，也形成我国旅游业发展的 特殊性，从空间和产业两个层面来分析。 资本与技术推动旅游产业发展是我国现阶段旅游 产业发展的主要方式。也会形成我国的旅游发展 的特点。



我国旅游是最先开放的经济领域，中国第一个外资企业产 生于旅游业，然而，30年后，我国旅游产业并没有产生具 有国际竞争力的旅游企业 从外部旅游企业竞争力产生的市场环境来说，我国的国内 旅游市场、出境旅游市场以及入境旅游市场规模都是世界 具有的市场，伟大的市场却产生不了伟大的企业。 从国际上来说，具有竞争力的旅游企业都产生于具有规模 化市场的国家如美国、日本、德国和英国，而我们国家却 没有，统计数据说明可以说明这一现象。

在“板块旅游”经济体系下，旅游产业运 行是以旅游客源地的旅游代理商和目的地 的散客服务中心为核心的，由旅行代理商 和散客服务中心将不同旅游目的地的相关 旅游服务进行有效的配置，最终形成旅游 产业的经济体系。

旅游的空间格局是多数研究者所关注的问 题，中国旅游发展进入新时期后，旅游的 空间出现了极化现象，这种极化是由于我 国不同区域社会经济非均衡发展以及高速 交通网络促成的结果。空间的极化后，虽 然各个旅游目的地的旅游流量并没有大的 变动，然而，各个地区旅游经济总量以及 在某个区域内的旅游地位发生了本质性革 命，出现了旅游经济向旅游集散地极化的 经济现象。

因此，必然会存在一定的区域合作的可能。 通常有客源地与目的地之间的合作，目的 地与集散地之间的合作，交通旅游带地区 之间的合作，同一主题线路地区之间的合 作。这就是一种新型的空间结构。

一个地区要成为一个区域内旅游目的地除 了一定的旅游资源之外，还必须具备四个 要素，旅游文化街区、旅游主题公园、旅 游节庆、旅游文化演出。一个地区要成为 旅游集散地除了具有旅游目的地要素之外， 而必须具有散客服务体系的存在。
我国旅游政策体系

根据国务院09年41号文件、14年41号文件、《国 民休闲纲要》和《旅游法》，我们可以大体勾画 出新时期我国旅游政策体系框架。总结这些政策 所涉及的问题可以从市场、空间和产业发展三个 维度来认识
市场政策体系

旅游市场通常是指旅游需求市场或旅游客源市场， 即某一特定旅游产品的经常购买者和潜在购买者。


五、强化需求管理

国务院14年41号文件一个突出的特点是在国家层面强化了 旅游需求管理。提出“切实落实职工带薪休假制度。强化 全社会依法休假理念，将带薪年休假制度落实情况纳入各 地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内 容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。 鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休 假。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际 调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为 职工落实带薪年休假创造条件”。

用改革思维来审视我国的旅游发展是重要的，我 们不可否认，35年来，我国的旅游产业取得了快 速发展，旅游业的功能正在逐步放大，旅游经济 对国家社会经济的影响力正在逐步强化，特别是 处在工业社会向后工业社会过渡阶段，旅游发展 将成为国家经济社会结构的调整的重要力量，旅 游要成为未来我国社会经济战略性支柱产业，要 成为人民满意的现代服务业，必须以改革的精神 来重新寻找中国旅游发展道路，必须以创新有精 神来构建旅游运行方式，必须以市场的决定性力 量来创造适应未来我国旅游发展的商业模式。




旅游商业模式、政府对市场的管制以及政策局限 是我国旅游企业无法形成竞争力的三个主要问题
随着我国出境旅游以及旅游国际化的发展，中国 旅游企业的发展以及竞争力的提升是我国旅游经 济发展的关键所在。 建立公开透明的市场准入标准和运行规则，打破 行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面 开放，是旅游要素市场化进程的关键环节。
旅游业的发展依赖于旅游资源的供给和旅游市场 的需求两个方面，然而一段时间以来，我国旅游 业的发展都忽视了对于旅游市场需求的研究，导 致了旅游市场的供需矛盾。

市场政策创新主导思想
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
限制性政策向引导性政策转变

在这种模式下，我国的旅游形成了固有的格局， 一是从巿场重心来说，主要是入境旅游，国内旅游产品与 服务发展较为缓慢； 二是从空间来说，主要是东部地区大的城市，中部地区与 西部地区以及小城市的旅游发展较为缓慢； 三是从旅游产品来说，主要是观光产品，特种产品、专题 产品和度假产品发展较为缓慢；


中国旅游产业 政策创新
一、《国务院31号文件》 出台背景
7月2日，国务院常务会议确定了促进旅 游业改革发展的三大政策措施，在旅游业 发展方向上给予指导。一个半月后，《国 务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》 （国发[2014]31号，以下简称《意见》）正 式出台，成为继国务院41号文件《关于加快 发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲发 展纲要》、《旅游法》之后的又一旅游业 重要纲领性文件。

观光旅游主要依托的是资源，特别是具有垄断性 资源特点的地区往往成为重要的旅游目的地，而 度假旅游则更为强调的是环境，对自然环境和人 文环境的要求更高；观光与度假的条件依赖的差 别，导致旅游开发重点的不同，观光强调的是景 区开发，度假强调的是目的地开发;观光旅游更关 注硬条件的建设，而度假旅游更关注软环境的建 设；观光旅游考虑的是旅游线路的设计，而度假 旅游则考虑的是区域空间的集合。观光旅游侧重 于项目配置，度假旅游侧重于生活与体验方式的 打造。

市场需求的推动会形成旅游供给发生以下四个方 面的变革：
一是旅游产品升级。主要表现在旅游产品的多元 化、休闲化、高端化、创意化。 二是旅游方式的转型升级。随着时代的发展，标 准化团队式的旅游方式已经难以完全满足旅游市 场个性化的需求。 三是旅游管理制度与政策创新 四是旅游业态的创新发展



三、强化区域合作



从旅游理论来分析，旅游的小和散是旅游特点决定的，弱 与差并不是旅游所具有的。 旅游经济是空间经济和产业经济，空间经济表现为旅游目 的地经济，产业经济表现为企业经济，我们注意了旅游目 的地建设，却忽视了企业经济的发展， 我国的旅游是政府主导型的发展战略，政府主导可以做强 空间经济也就是旅游目的地经济，却难以做强企业经济。 所以说，31号文件是对我国旅游发展政府主导性战略的终 结。


然而，我国旅游发展却存在一些问题： 1、入境旅游持续下降，出境旅游大幅增长
2、旅游产业“小弱散差” 3、旅游品质没有提升 4、旅游转型进展缓慢 5、旅游业态没有大的突破 6、资本与技术进入受到阻碍 7、旅游发展方式没有大的创新 8、区域与空间发展存在瓶颈 9、旅游国际化没有得到大的发展 10、旅游市场乱象层出不穷

四是从组织方式来说，主要是以旅行社为主体的团队旅游 ，散客旅游，代理旅游组织方式发展较为缓慢；
五是我国旅游从经济形态来说，主要是点线旅游，以区域 为核心的板块旅游发展缓慢。


六、从旅游经济关系来说，主要是小旅游经济形态，大旅 游经济发展的主体格局没有形成 七、从空间经济形态来说，主要是一地经营，跨地区经济 以展缓慢





我国旅游业得益于党的十一届三中全会， 没有十一届三中全会改革开放的政策与制 度的创新，就没有中国旅游业的今天，从 十一届三中全会到十八届三中全会，中国 旅游业历经了35年，要保证我国旅游业持 续健康发展，旅游业必须进行二次革命。

一次旅游革命形成了我国旅游发展模式与发展格局 在十一届三中全会精神的指导下，我国旅游业开始了由政 治外事事业向经济产业转型的过程，这被许多旅游学者称 为中国旅游业的第一次革命。第一次旅游革命取得了瞩目 的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。但由于受当时 我国社会经济环境的限制，旅游发展形成了固有的发展模 式，这种模式便是以入境旅游为重心，以旅游线路为依托 ，以主要景区为骨干，以观光旅游为核心，以旅行社为运 行方式，以获取外汇为目的。


旅游是一种人的空间移动，是旅游客源地 与旅游目的地的互动关系。当需求跨越空 间，供给也必然要跨越行政区域和经济区 域，形成区域间的合作。市场、资源、资 本、技术和交通是形成区域合作的五个基 本要素。 区域合作的程度是与一个国家旅游产业运 行方式相关。

旅游产业运行方式是决定旅游产业范围和 产业关联程度的重要因素，也决定了区域 空间合作程度。不同的旅游发展阶段会形 成不同的旅游产业运行方式。旅游资源配 置方式以及运行方式有两种，一种是以旅 行社为主体的“点线旅游”经济体系；一 种是以旅游目的地散客服务中心为主体的 “板块旅游”经济体系。


八、从旅游机制来说，主要是政府主导型战略，市场配置 资源的机制并没完全形成
九、从旅游目的地发展来说，主要是景区开发为重，旅游 城市发展缓慢 十、从旅游发展的路径来说，主要是依赖于供给，需求推 动不足



这种由历史形成的旅游发展格局，无论从世界旅 游发展趋势，还是从我国社会经济发展的要求， 都是不相适应的。经过60多年的发展，特别是改 革开放30多年的发展，我国己处在一个由工业社 会向后工业社会过渡的发展阶段。
二、如何理解31号文件

正是由于我国旅游发展存在的种种问题， 以及我国社会经济发展的需要，近年来， 国务院相继发布了一系列有关旅游发展的 意见，从国际社会分工的格局来说，这些 意见都是具有战略意义的。31文件共20条， 内容是十分丰富的，总结起来，有以下几 点是核心的。
一、功能重新定位

31号文件提出：旅游业是现代服务业的重要 组成部分，带动作用大。加快旅游业改革 发展，是适应人民群众消费升级和产业结 构调整的必然要求，对于扩就业、增收入， 推动中西部发展和贫困地区脱贫致富，促 进经济平稳增长和生态环境改善意义重大， 对于提高人民生活质量、培育和践行社会 主义核心价值观也具有重要作用。
经过30多年的发展，旅游产业已经成长 为国民经济的一大产业。从市场来说， 2013年全年中国的旅游收入2.9万亿元，国 内的旅游人数32.5亿人次，入境过夜人数 5570万人次，旅游的外汇收入478亿美元， 2013年中国出境旅游规模达9819万人次,同比 增长18%;中国游客出境旅游消费1287亿美元, 同比提升26.8%。 。
二、旅游业态突破

31号文件从第6条到11条是讲旅游产品的， 提出了积极发展度假旅游、乡村旅游、文 化旅游、老年旅游、修学旅游和购物旅游。 内容丰富，也十分具体。我认为，虽然是 讲旅游产品问题，但从内容来说，是一个 旅游业态的创新与突破问题。

从旅游形态上来说，我国正处于一个以观 光旅游为主体向度假旅游为主体过渡的产 业转型时期，由观光旅游向度假旅游的这 种转型是中国社会经济发展、工业化与城 市化推动、国内旅游兴起的结果，它符合 世界旅游发展的基本规律。