社区灾害预警的分析维度及集成框架

社区灾害预警的分析维度及集成框架

沙勇忠钦晖

（兰州大学管理学院，兰州730000）

提要：社区作为灾害发生的第一现场和直接应对者，其灾害预警即“最后一英里”的问题被普遍视为预警系统建设中现实而又具体的挑战，因此建立一种基于社区的全面有效的预警系统对灾害管理具有重要意义。在分析比较国内外关于社区灾害预警的研究和实践的基础上，提出并阐述了过程与决策、信息与技术、机制与网络、资源与情境四个社区预警的分析维度，以及基于这四个维度的集成框架，目的是从社区预警的全面有效性出发，系统认识基于社区的预警系统以及如何从不同维度提高社区预警的有效性。

关键词：社区；灾害预警；分析维度；集成框架

中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1003－3637（2012）02－0228－04

一、引言

2004年太平洋海啸引起了世界范围对预警和灾害准备的关注，联合国也开始部署覆盖所有风险和区域的全球预警系统。为了发挥有效的早期预警系统在国家和社区减灾中的作用，《2005—2015年兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力》把预警作为减灾行动的五个优先事项之一，同时强调了减灾必须被社区居民相互告知、相互激励及积极参与的途径所支持。21世纪议程和多边环境协议等一些发展框架也呼吁地区、国家以及国际组织用更为广泛、深入、强有力的创造性行动来发展早期预警，并把它作为可持续发展和减少贫困的重要工具。2009年5月发布的《中国的减灾行动》白皮书，把灾害监测预警作为其中一个重要的战略目标。灾害社会学家Russell Dynes认为，社区是受灾害影响并进行灾害应对的公共单位，应该把社区作为首要的关注点［1］。世界宣明会（Word Vision）、国际红十字会等组织也强调，备灾活动的核心是提高社区对于灾害“早预警、早行动”的能力，通过加强早期预警，能够确保已有发展项目、行动计划以及现行政策的可持续性。另外，社区预警除了能够自主降低社区的脆弱性、增强社区的抵抗力以外，还具有提高社区的减灾意识及社会道德责任、为灾害风险提供基础数据，降低应急管理运作成本等优势［2］。因此，研究社区灾害预警以构建全面有效的社区灾害预警系统，对灾害应急管理具有重要的战略意义。

二、社区灾害预警的内涵

早期预警系统的来源可以追溯到收集军事情报以及灾害准备———为探索自然灾害的起因而系统地收集信息。一般来说，预警系统是指通过帮助决策者识别潜在的威胁，采取相应的应对措施试图减少或消除将来的问题，降低危机爆发的风险［3］［4］。在应急管理领域，联合国把预警正式定义为：通过识别环境，为面临潜在风险的个体采取行动避免或者减少风险，以及为应对准备提供及时有效的信息［5］。社区是集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络。社区层面的备灾及预警日益成为降低脆弱性以及灾难管理战略的重要因素，联合国国际减灾战略（UN/ISDR）认为：基于社区的预警系统应该是一个以人为本（people－centered）的系统，目标是增强面临风险或威胁的个人和社区在允许的时间内采取行动的能力，并促进其采取合适的方式减少人身伤害、生命或财产损失以及环境损害的可能性。它既是自下而上的，即在社区层面有效识别社区的脆弱性和预警需求，并赋予社区在预警基础上采取行动的合法性；同时它又是自上而下的，即一些具体风险信息需要依赖于区域或者国家层面的监测系统。从整体来看，基于社区的灾害预警既是联结区域预警系统的端系统，又是强调社区参与的自组织预警系统。

三、社区灾害预警的分析维度

一个有效的预警系统能够使社区在自身能力的基础上准备并及时启动减灾及预警策略，制定一致的行动路线，来减轻风险或灾害带来的影响。社区的预警系统不是一个简单的、线性的机制，它是一个跨学科、多方协作、多重性质的复杂系统，在一定程度上可以视为科学、管理、技术、社会等要素与通信过程进行的整合（sorensen，1993）。鉴于预警的复杂性和系统性，本文分别从预警过程与预警决策、预警信息与预警技术、预警网络与预警机制、预警资源与情境意识四个维度对社区灾害预警系统进行阐述分析，并在此基础上提出社区灾害预警的集成框架。

（一）预警过程与预警决策

完善预警过程与预警决策是社区预警能力建设的首要问题。目前建立的一些预警系统虽然能够针对某些风险发布预警，但一个普遍的问题是，发布预警的技术能力与公众针对预警进行有效应对的能力之间存在较弱的联系，比如预警之后应急管理机构、社区组织和公众合理应对的能力，还有公众和社区组织理解周围风险和脆弱性的能力都比较缺乏［6］。基层的应急能力、公众的忧患意识及自救互救能力已经成为我国应急管理过程中的主要薄弱环节［7］。与此同时，预警系统的角色不仅是监测风险或威胁，还在于通过可用的信息及时进行预警决策，以增加预警响应的行动时间。因此，在社区层面建立监测、预警、准备、减灾、救灾多阶段一体化响应的全面预警过程，是社区预警研究与系统建设中的至关重要的一环。

联合国国际减灾战略为强调预警与准备和应对能力的联系，定义了以人为本的四个关键要素，提出一个全面有效的预警系统应包括以下四个相互关联的要素（UN/ISDR PPEW，2006）：①风险知识：系统地收集数据并进行风险评估；②监测

822甘肃社会科学2012年第2期

和警报服务：建立、完善危机监测系统和警报服务；③传播和交流：交流风险信息和预警信息；④反应能力：社区和基层政府的反应能力

［8］

。这些关键要素已经在一些国家的社区预警系统

建设中得到有效应用，比如日本在减灾与预警建设过程中提出通过社区风险地图的制作来培养公民的公共风险意识，在识别社区风险的基础上利用风险地图共享社区内各种灾害风险信息，同时进行参与式的讨论

［9］

。韩国也建立了基于社区的预警

管理系统，他们采用编制灾害风险图等方式向社区群众传递预警信息，

便于社区人群获得相关灾害信息和指导帮助信息，例如，他们在主要江河流域建立洪水风险地图，并向当地社区和公众开放，帮助他们在遭遇洪水等围困时选择并采取正确的行动，风险地图既包括风险信息也包括如何疏散、撤离等信息

［10］

。

总而言之，建立决策支持的、与准备和应对无缝对接的预警过程至少包括以下几个方面：（1）把监测预警纳入社区减灾框架；（2）把发布预警与理解预警和风险沟通结合起来；（3）把风险意识与行动决策联系起来。有关研究表明，响应及行动决策与个体的风险感知包括理解程度、

信念、个性等有关，计划和行动必须在理解环境及具有预测后果能力的基础上进行。泰国通过与亚洲备灾中心（ADPC ）及研究院校的合作，以参与式

评估的方式咨询了解参与者在社区预警及减灾过程中的经验，促进预警的相关利益者对环境的理解并提供他们一些建议和行动指导，

从而提高预警过程中技术与社区的联系［11］

；（4）把预警响应与能力准备结合起来。预警的过程要素及其相互关系如图1所示

。

图1

预警的过程要素与关系

（二）预警信息与预警技术

社区预警系统建设需要解决的另一个基本问题是，如何把科学知识和技术能力与面临风险的社区联系起来，

即如何通过预警信息与技术的能力来满足面向社区的预警系统的需求。

米托儿和皮尔逊认为，收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务，危机发生的最初几小时，管理者应同步采取一

系列关键的行动，这些行动是“甄别伪实、深度分析、控制损失、加强沟通”［12］

。从信息管理的角度来说，预警系统是通过收集、共享、分析信息来识别威胁与风险以便采取预先保护行动与措施。一方面，

通过信息收集和共享可以对可能存在的风险形成精确的感知；另一方面，信息分析可以支持基于对潜在风险的感知发布预警的决策

［13］

。预警的信息管理过程可分为四

个阶段：（1）监测与数据收集：监测某种特定的风险并获取必要的基础数据；（2）信息处理：通过分析数据来估计在一定概率下风险的发展趋势、持续时间及影响等；（3）生成预警：为不同的群体生成可以理解的预警信息；（4）发布预警：通过合适的通信渠道向决策者及面向风险的人员发布及时的预警。社区虽属

基层单位，

同样需要完善的预警信息管理流程来支撑快速有效的灾害预警。依据丹尼斯·米来提（Dennis Mileti ）的危机沟通理论，

人们听到危机来临时的反应步骤是：（1）听到警示；（2）确认它是可信的；（3）确认威胁的存在；（4）对警示和确认的威胁做自己的分析，开始留意相关信息；（5）确认是否采取保护性行动；（6）确定保护性行动是否可行；（7）确定采取什么样的保护性行动；（8）采取保护性行动。可以看出，预警信息管理与预警沟通的有效结合能够在一定程度上促进预警效率。另外，预警信息的生成及发布还应注意以下问题：（1）个体的风险感知，包括接受者的理解程度、信念、个性等；（2）预警信息的性质，包括预警信息的特殊性、一致性、确定性、精确性、清晰性、媒体出现频率；（3）接受者的个体特征，包括人口、知识、风险经历、社会网络等（Milex＆O ’

Brien ，1993）。从技术的角度来看，预警的信息管理过程需要通过相应的技术或系统来实现，由于社区自身资源和能力的限制，社区的预警技术必须适应并满足社区需求，这需要：（1）成本有效、技术上易操作、易维护的风险探测和监测设备。例如菲律宾针对社区防洪采取了一种基于社区的洪灾预警系统（CBFEWS ），授权地方政府单位（LDUs ）和社区实施，并提供本地化的预警系

统，

使社区能够进行实时性的操作，简易而且成本低，还通过招募本地的自愿观测员来进行风险监测、信息共享及预警行动［14］

；（2）有效并全面覆盖的分布式监测网络。比如建立以社

区、乡村为单元的灾害信息收集网络。上海多灾种早期预警项目中的应急响应准备系统能够满足所有可及的网格管理的需求，确保风险管理能够到达基层单位，包括社区、企业等；（3）有一定技术与经验支持的风险分析与参与式评估，例如通过风险地图制作促进参与式的风险沟通与评估；（4）快速有效的预警生成和发布平台，比如警报器、广播、有线电视、电话、短信息、社区通告屏幕等多种通信方式集成并可以进行一体化操作。韩国已经建成了CBS 移动电话广播服务系统、自动语音通知系

统（通过连环呼叫实现乡村喇叭预警、

村长预警、目标地区公共机构预警的三层呼叫系统）、

灾害通知电子显示屏系统、灾害警报电视广播系统（具有电视自动打开，强行转播灾害预警信息

的功能）以及无线电广播灾害警报系统等，

形成了功能完善、形式多样的预警发布体系，在实际应用中发挥出有效的作用。另外，

一些免费开源软件如MapServer 、Jabber 、Wiki 、OpenVPN 等在社区预警应用中也可以起到支持作用；（5）能够抵抗风险的通信系统及基础通信设施。通信网络是预警系统的心脏，

日本通过建设市町防灾无线网这一综合通信网络，收集和传输当地灾情数据，并提供灾害管理全方位通信支持和信息服务。在高可靠性、低成本、易维护的同时，实现了警报、疏散及避难信息

向居民的高效传送，并具备数字化交互式信息传输等功能［15］

。

美国应急管理署（FEMA ）从2009年开始着手建立公共预警系统（IPAWS ），目的是通过多种通信手段为各级政府所管辖的社

区提供及时的预警，强调为预警创建一种整合的互操作环境，

通过公共预警协议使预警信息及数据交换格式标准化，建立预警信息收集、共享、获取及发布的网络，并使预警能够发送到更多的公共通信系统。

（三）预警机制与预警网络

在一个缺少有效预警机制和网络的社区中，社区成员往往对社区中的风险束手无策，面临灾害时只能进行缺乏协调的自我疏散，因此，完善的社区预警机制及协调联动的预警组织网

9

22管理