大目湾新城开发模式研究

— 1 —大目湾新城开发模式研究（一）开发模式选择大目湾新城的开发模式有两种选择：（1）“政府＋项目开发商”的二级开发模式。

这种模式是大目湾新城现有的开发运营模式，大目湾新城管委会代表政府，直接面对项目开发商。

政府负责土地的整治，基础设施的建设，环境的改善，招商引资等；开发商负责所在项目的开发和建设。

（2）“政府＋运营商＋项目开发商”的三级开发模式。

这种模式是在政府与项目开发商之间导入运营商，政府掌握控制权，由运营商负责土地的整治，基础设施的建设，环境的改善，招商引资，营销推广等，由项目开发商（二级开发商）来负责具体的开发和建设。

一级——政府：领导、控制、监管性角色。

政府进行规划、土地、政策等方面的监管，监督总运营商对整个区域的运营情况，逐步获得土地增值收益与品牌效益，同时将既得利益反哺大目湾新城的基础设施建设与改造。

二级——总运营商：介于政府与开发商之间的中介型的投资公司，如“大目湾新城投资开发有限公司”，承“政府”之上，启“项目开发商” 之下，负责对大目湾新城进行总体策划、总体规划、投资融资、基础设施建设、招商引资等。

实现“资源变资产、资产变资金、资金变资本”的循环赢利模式，较政府直接面对开发商的两级经营模式更具区域经营的专业性。

— 2 —三级——项目开发商：包括各种旅游、餐饮、商业、酒店等项目的终端开发商。

是总运营商招商引资的对象，按照政府和总运营商制定的规划进行项目的具体开发和经营，直接面对消费市场，是市场价值的直接创造者。

政府全资公司谋求社会效益、经济效益平衡，注重长期效益，安全、稳定性高，市场操作能力低，效率不高，综合成本相对最高。

完全市场化的公司市场操作能力强，开发运营效率高，成本控制有成效只注重经济效益，过分追求短期效益，容易造成开发过度。

政府与企业共同组建的公司能够充分利用政府的行政力量，最大可能获取政策效益，同时可以接轨市场，提升操作和运营执行能力，实现优势互补，提高区域运营效率，市场适应能力较强，并兼顾区域长期与近期利益。

城市运营商的组合方式有三种：一是政府全资公司；二是完全市场化的公司；三是由政府力量与市场化的企业共同组建。

我们认为，大目湾新城应采取政府（在这里以大目湾新城管委会作为政府的代表）引入战略投资者成立“大目湾新城投资开发有限公司”。

在大目湾新城开发领导小组的领导下，由大目湾新城管委会主导组建的大目湾新城投资开发有限公司，具体负责大目湾新城的开发、建设与运营。

（二）大目湾新城开发组织构建1、开发区、新城区开发管理模式的发展演进大目湾新城目前的围垦开发类似于我国大部分地区的开发区、新城的建设，因此有必要参— 3 —照我国开发区组织构建的发展阶段、模式和经验，合理构建大目湾新城开发的组织。

我国现行开发区和新城管理体制基本上保持了以行政干预为主导的管理模式。

随着市场经济体制的逐步建立和完善，这种政府行政管理为主的开发区管理体制带有明显的过渡性质。

从开发区管理及运营机制的演变方向看，我国开发区的管理体制总体上是在朝着政府干预逐渐弱化，市场机制逐渐起主要作用的方向发展。

第一阶段：政府主导下的开发区开发管理模式。

在开发区成立初期，中央就对开发区的职能定位及管理原则做了明确的规定：开发区实行封闭式管理；基础设施和环境的建设是努力方向，企业主体的运行不介入。

具体表现为：（1）“三位一体”保证权力高度集中。

开发区党委会、开发区管理委员会和开发总公司实行“三块牌子、一套人马”，主要领导实行交叉兼任——这种模式为国内大多数开发区、新城所沿用，大目湾新城目前的组织架构也基于此模式。

（2）高级别的行政安排。

如北京市中关村管委会主任由北京市副市长兼任，苏州工业园开发公司董事长由苏州市委书记兼任等。

（3）对开发区体制改革与创新营造相对宽松的环境，并给予较大力度的支持。

例如高比例的税收留成、高级别的审批权限(包括对投资额的审批、大额土地出让审批权限等。

——东钱湖旅游度假区管委会具有相当于宁波区一级的权利，分设各类相应职能，进行统筹管理。

在这一模式下，无论是通过地方职能部门在开发区设立垂直管理机构，还是在开发区管委会下另行成立一套相关的行政体系，开发区从土地划拨、项目审批、人力配置到协调基本都是在政府体系内运行。

该模式主要应用于我国开发区的发展初期。

随着我国市场经济体制的建立— 4 —和完善以及政府职能的转变，该模式无法适应新的市场环境，市场化手段和开发运营公司制逐渐被引入开发区日常的运营管理。

第二阶段，政府和市场并存的“双轨”管理制。

具体表现在开发区运营模式上，从最初的管委会到在管委会下设的开发公司，再到管委会与开发公司并行。

管委会管理权限的赋予、考核和监控的主导力量和方式没有发生根本变化，依然是在政府行政框架内，以行政权力为主体对开发区实施管理。

代表政府的管委会对开发区承担着众多宏观目标职能，倾向将其视作政府派出机构加以监管。

政府习惯通过行政手段来评估、调控其政策实施效果与开发区经济效益之间的冲突；另一方面，开发区作为独立的产权主体参与市场交易的身份转化缺乏法律、市场、资本以及规则的支撑，与市场经济对接不利。

——如部分开发区因为政府行政职能和市场经济职能划分不清晰，一方面影响了开发区行政管理的有效性，另一方面又影响了其招商引资、开发运营的市场经济职能的效率。

在这一运营模式下，作为行政管理主体的管委会和市场化运营的开发公司同时并存。

开发公司在人事、审批(备案、年度考核等方面接受管委会的监督管理，并在管委会制定的发展框架内进行市场化运作。

包括：参与建立开发公司的主体开始多元化；在开发区经营过程中引入投资者、项目公司、中介服务、项目外包等多种经营形式。

开发公司与管委会在职责分工上开始有了更多市场经济意义上的变化，但是开发公司在众多市场化运作上并没有独立的决策权，更多的是处于一种半事业、半企业的尴尬境地，管委会与开发公司之间仍然保持着一种事实上监控与被监控的关系。

— 5 —第三阶段，以政府引导，市场化为主的公司开发运营模式。

随着政府职能转变的推进，开发区的政府色彩淡化，其市场行为主体身份逐渐确立。

20世纪90年代末，特别是进入新世纪以来，开发区、新城作为类似于工业地产、产业地产和城市一级开发商的主体地位逐渐被认同，市场经济产权制度、现代企业管理制度更为广泛的应用于我国整体经济运行。

在这一背景下，各地方政府开始尝试放手由企业独立管理运营开发区，不再设立管委会机构（或设立相对弱势的基层行政管理机构），转而通过国有资产投资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策不突破地方或城市的发展规划。

开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控股股东或董事会负责。

开发区、新城运营得以在一个相对完整的企业制度下顺利开展，实现与市场经济的完全对接。

但由于相关法律法规尚待完善，特别是开发区或新城开发公司这一较为特殊的企业群体身份等方面仍存在较大争议，这一运营模式很大程度上仍处于探索阶段。

但从推进市场经济体制改革的趋势来看，它仍将是未来开发区运营模式的重要演化方向。

2、国内开发区、新城区组织管理构架列举（1）上海世博会组织管理构架上海世博会作为世纪性盛会，不仅集博览、节庆和城市营销于一体，并且涉及到大量的新城开发、老城改造等方面，可以说是一场巨型的系统工程。

同样上海世博会的组织管理构架在— 6 —象山举办海博会、开发大目湾新城的过程中值得借鉴。

上海世博会成立了组委会，由中央政治局委员、国务院副总理吴仪担任主任委员，成员单位目前由中央相关部门和上海市政府共26个单位组成，其中外交部、商务部、上海市、贸促会为副主任委员单位。

上海世博会在组委会之下，成立了世博事务协调局具体负责世博会规划、招商、运营和管理的世博局，由上海市各职能部门和相关区县组成，其组织构架有办公室、综合计划部、主题演绎部、活动部、国际参展部、国内参展部、市场开发部、规划协调部、工程建设部、运营部、新闻宣传部、信息化部、资金财务部、人力资源部、法律事务部、监察审计部等。

特别地，关于世博会的土地运营组织管理方式值得大目湾新城借鉴。

根据《中国2010年上海世博会注册报告》和《上海市推进世博会工作任务框图》，上海世博土地控股有限公司主要负责筹集除政府投资以外的土地开发资金；世博规划园区内现有居民、企业的搬迁；世博规划园区的基础设施建设；世博村等园区相关配套设施建设；建造世博会租赁馆和联合馆，包括对现有建筑的改造；根据上海市城市发展总体规划，对世博会园区土地后续利用开发。

上海世博土地控股有限公司(世博会一级开发商由上海世博土地储备中心出资34亿元，上海地产（集团）有限公司出资30亿元，上海市城市建设投资开发总公司出资30亿元，共同组织而成。

其组织结构如下：海博会虽然不能与世博会并提，但有诸多的经验值得象山举办海博会、开发大目湾新城学习— 7 —和参考。

在海博会的组委会的组织上可以借鉴世博会经验，力争组织由中央、省、市各级政府，各主管部门领导组成的组委会；在海博会的执行管员会上可以借鉴设立相关部门，具体负责海博会的具体举办、招商、运营、管理和监督。

在大目湾新城的土地开发方面可以借鉴上海世博土地控股有限公司，引入战略投资者，组建资金实力雄厚、战略目标长远、开发能力强的综合开发公司（城市运营商）。

（2）苏州工业园区组织管理构架和层次苏州工业园区（新加坡工业园）是经国务院批准，结合国情，自主地、有选择地借鉴新加坡经验，包括城市规划建设管理、经济发展和公共行政管理等建立起来的既符合社会主义市场经济要求，又与国际经济发展相适应的管理体制和运作机制的成熟园区。

园区管委会作为苏州市政府的派出机构在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能；中新双方财团合资组建的中新苏州工业园区开发有限公司负责开发建设，主要是基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务。

苏州工业园区结合中国国情，借鉴新加坡经验工作，采取先易后难，循序渐进的办法，分三个层次进行：— 8 —第一个层次是新加坡城市规划、建设和管理的经验，主要体现在城市发展的近期和远景规划，土地的开发和利用，基础设施和生活服务设施的建设和管理，环境保护与治理，信息的收集、处理和应用，吸收外资的宣传、招商网络组织、营销方式和鼓励措施等。

第二个层次是经济发展和管理方面的经验，主要是指新加坡政府有关机构在建设和管理裕廊工业镇的过程中，调控市场经济的经验，以及在经济活动中有序竞争、相互合作的做法。

第三个层次是公共管理和社会保障机制方面的经验。

苏州工业园区结合国情，有选择地加以借鉴吸取新加坡经验，树立明确的依法治园指导思想；坚持借鉴外来经验与本国国情的有机结合；坚持在现行国家法律体系的框架下，借鉴新加坡经验中的适用部分；注重可操作性，加强执行力度，真正做到" 管得严" ；高度重视编制质量，吸收专家、学者参加编制过程。