PPP项目绩效考核政策梳理

PPP项目绩效考核政策梳理通过对PPP绩效考核的意义的初步探讨，无论是从顺应国家财政预算制度改革层面，还是从规范项目运作、项目付费依据角度，ppp项目绩效考核都显得尤为重要。而随着越来越多的PPP项目进入执行阶段，PPP项目在绩效考核上暴露出诸多问题，亟需完善绩效考核制度来规范PPP项目绩效管理。本文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，探讨了现有政策中对PPP绩效考核各个阶段的要求，从而针对政策的不足之处，并结合前文绩效考核在实操中存在的问题，对PPP绩效管理提出了合理建议。

一、PPP绩效考核的相关政策

近年来，国家出台的众多PPP相关政策规章和实施细则中，都会提及到PPP 项目绩效考核的问题，如：财金[2016]92号文、发改投资[2016]2231号文、财金[2017]76号文，财办经[2017]92号文等，强调了建立PPP项目绩效考核机制的重要性，需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合PPP项目全过程推进特点，构建PPP项目的绩效评价体系和操作办法。现有主要相关政策如下：

表1-1 PPP绩效考核相关政策

二、PPP绩效考核政策解读

这些政策对PPP项目绩效考核都做出了一些要求，提出将绩效考核纳入PPP 项目合同作为履约条款，将PPP项目产出说明与绩效要求相关联，并要求财政支出责任与绩效考核结果挂钩，但是更为细化的操作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面，以下将对相关政策进行简要梳理：

（一）准备阶段

国办发〔2013〕96号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54等提到了项目准备阶段绩效考核的要求，其中《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）要求“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价”, 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）规定，在PPP项目合同审核时，应将“约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容，《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定未建立按效付费机制不得入库。

综合来看，相关政策针对准备阶段提出的绩效考核要求为项目启动前，在合同中要应约定项目具体产出标准和绩效考核指标，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，但是考核体系的具体要求并未说明。

（二）执行阶段

国办发〔2013〕96号、财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号、发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号等都对执行阶段的绩效考核提出要求，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。”《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）规定“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。”《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54）提出要“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”。通过梳理政策，对项目实施过程中的要求大体可以总结为：

1、需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行综合评价，作为项目建设期和运营期的全流程过程绩效监测的主要内容；

2、此外，应适时进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施予以纠偏，政府方在此过程中要不断完善相关制度；

3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩，绩效评价结果是项目公司取得项目回报的依据。

同时，由于发布政策的部门不同、针对的主要方向和重点不同，对于绩效考核的监管内容都比较碎片化，例如中期考核、绩效检测等要求，并未统一的系统化规定。有些政策提到要根据绩效考核进行调价，还有政策要求将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容，这些要求都是碎片化地在各个政策中体现。

还存在一些政策存在冲突的情况。例如项目监测的时间上不一致，财金〔2014〕113号要求在执行阶段，“定期”监测项目产出绩效指标，而财金〔2018〕54提出要“实时”监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，项目在实施过程中在哪个时间点监测就成为了一个问题。

还存在考核主体不一致的情况。发改投资〔2014〕2724号规定“鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价”，财金〔2016〕92号规定，在项目财政预算管理过程中，“PPP项目绩效运行监控由各级财政部门应当会同行业主管部门开展”，“第三方专业机构可以提出评价意见”，发改投资〔2016〕2231号规定“项目实施机构应会同行业主管部门，定期对项目运营服务进行绩效评价，另外自行组织或委托

‘第三方专业机构对项目进行中期评估’”，到底谁作为主体进行绩效考核，第三方机构是作为主要参与者还是提供意见，这都是需要进一步明确的。（三）移交阶段

发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号对项目移交阶段绩效考核提出了相关要求。发改投资〔2014〕2724号提出

“项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善ppp模式制度体系的参考依据。”发改投资〔2016〕2231号要求“项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开”。

对移交阶段的政策要求可以概括为项目实施结束后，需要对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，同样，这些政策也只是提出“绩效考核后评价”这样一个要求，但是如何实施政策中并未提及。

前文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理，总结了现有政策中对PPP 绩效考核准备阶段、执行阶段、移交阶段三个阶段的相关要求。但是更为细化的操作办法尚未出台，多为停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面。本文针对PPP绩效考核政策的不足之处，并结合绩效考核在实操中存在的问题，对PPP绩效管理提出了合理建议。

三、当前PPP绩效考核相关政策的问题

根据前文对现有PPP绩效考核相关政策的梳理，可以看出当前ppp项目绩效考核政策存在以下问题：

（一）缺乏PPP项目绩效评价的顶层设计

虽然陆续出台的各项政策中有不少提到了与绩效考核相关的内容，但是目前尚未出台PPP绩效评价顶层设计进行标准化指导，也没有就PPP绩效评价