产业与空间_产业集聚区规划的探索_省略__以河南省叶县产业集聚区规划为例_周娟

On Exploration and Practice of Planning for Industrial Cluster District
产业与空间——产业集聚区规划的探索与实践——以河南省叶县产业集聚区规划为例
□ 周 娟 朱 磊 _ Zhou Juan Zhu Lei
[摘 要] 在对产业集聚区形成和发展主因分析的基础上，得出产业集聚区的主要特征，理清产业集聚区实现集聚的动态过
程。

结合产业规划和空间规划的要求，分析了产业集聚区规划的特点，强调所需注重的问题，并从河南省叶县产业集聚区规
划的实践中得出适合县（市）级产业集聚区规划建设的途径。

[关键词] 产业集聚区；主导产业；配套设施；叶县
[文章编号] 1672-7045（2014）07-0038-04
[中图分类号] TU984.1
[文献标识号] B
Abstract：Together with case of Ye County, this paper discusses on exploration and practice of planning for industrial
cluster district by its forming causes, dynamic process, planning characteristics and relationship handling.
Keywords：industrial cluster district; leading industries; supporting facilities; Ye County
自2008年开始的金融危机席卷全球，时至今日，我们仍然在为摆脱这次危机所带来的种种负面影响而不断的努力。

但同时我们也应该看到这次危机所带来的机遇，那么我们的城市如何才能化危为机，取得发展的先机？这必然要从城市产业结构与城市空间发展的调整中着手。

本文尝试从城市产业发展与空间建设的相互关系的角度来回答这一命题，同时结合县（市）一级地方的发展实践提出展望。

1 产业集聚区形成的主因
产业聚集区是指在一个适当大的区域范围内，生产某种产品的若干个不同类企业，以及为这些企业配套的上下游企业、相关服务业，高度密集地聚集在一起，它同时还肩负“产城融合”、促进本地区城镇化发展的历史使命。

产业集聚区强调产业布局的合理性与配套的完整性，体现不同规模、不同类型产业间的组合、继承与发展。

同时，它强调生产、销售、服务与生活互相融合、链条式的发展趋势的把握。

从产业集聚区形成和发展的三个主因来看产业集聚区的特点：
（1）优势要素——形成主导产业。

以某些具有竞争优势的要素种类集聚为基础形成的以此为特征的集聚区。

通常是在拥有大量廉价劳动力的地区、原材料集中地（漯河经济技术产业集聚区）、特有资源集中地（叶县产业集聚区）或区域交通枢纽节点（郑州国际物流中心园区）等。

这些优势要素作为集聚区形成的重要指向，有利于产业集聚区的形成和建设。

（2）经济联系——促进服务升级。

要素的集聚必然引起经济活动，经济联系集聚型集聚区是在政策引导调控的基础上，我国江浙一带的“领带城”、“袜子城”等都是此类型的集聚，是一种以市场为导向的集聚。

由于我国一、二线以外城市的现代服务业比重偏小，产业集聚区的提出依然是以做大工业为主要目的。

上述特定的、带有导向性的经济集聚和发展，促进了特定产业的做大做强，同时也将传统的产业集聚区向现代服务业的方向延
伸，极大地丰富和带动了地区的发展。

（3）政府协调——带动均衡发展。

产业集聚区建设之初我们可以看到清晰的政府行为，在河南省2009年开始建设180处产业集聚区（截至2013年末），保证了每个县（市）至少一处的规模。

这些县的现状和条件都是不一样的，甚至差距很大，既有国家级贫困县又有全国百强县（市）。

可以看出，产业集聚区的建设就是要治疗“市场失灵”的顽疾，应对经济危机；要兼顾欠发达地区发展，使人民共享改革和发展的红利，实现全域均衡发展的远景目标。

2013年1—10月，河南省180个产业集聚区完成投资10131.05亿元，同比增长28.5%，增速高于全省投资增速5.1个百分点，占全省投资的比重为50.4%。

其中，工业投资7323.79亿元，同比增长27.2%，高于全省工业投资增速8.5个百分点，占产业集聚区投资的比重72.3%；基础设施投资1592.51亿元，同比增长32.1%，高于全省基础设施投资增速9.3个百分点，占产业集聚区投资的比重15.7%。

以优势要素集聚为基本类型，以经济联系集聚为升级方向，同时兼顾均衡发展，这在东南部沿海地区向中西部进行产业转移的背景下，中部地区如何做好产业的承接具有很重要的意义。

2 产业集聚区集聚的动态过程
在一定范围内，生产相同、相似产品的企业，或生产上下游产品的企业，在外部规模经济的驱动力下，为提高生产效率、降低交易和信息成本、增强企业竞争力，必然会逐步把企业转移至相关产品的集聚区发展。

因为，在当集聚超过一定的合理规模时，规模效益就会呈现递减趋势，集聚的不经济就开始显现出来，不得不将其比较劣势产业向周围有接受能力的经济欠发达地区实行产业转移，同时根据动态比较优势发展新一轮的产业集聚。

这是目前中部地区产业集聚区现在和今后所要重点思考的问题——现在如何承接这种溢出，未来如何转移产生的溢出。

目前，我国经济的发展从宏观经济环境上正在经历“分散—集聚—溢出—再扩散—再集聚”这样一个发展过程，深刻体现在以从东部沿海到西部欠发达地区正呈现产业与空间上的梯度转移。

从产业转入地看，承接相对于本地区有发展潜力的产业，有利于带动该地区相关产业的发展，为形成产业集聚创造条件。

产业上要在现有产业基础上进行挖掘实现升级改造，实现对城市产业发展有利的改造。

3 产业集聚区规划的特点
我国传统的城市空间规划体系已不能很好地解决经济全球化背景下城市发展存在的问题，不能很好地回答和解决城市和区域发展的主因。

3.1 经济特征明显
规模经济有外部规模经济和内部规模经济之分，从城乡规划的角度来看，我们研究的尺度与领域是其外部规模经济，主要体现如下：
（1）空间——有效地集约建设提高土地的利用效率，降低城市基础设施配套的平均成本，降低产业的进入门槛。

这就使得城市发展获得更大的空间，它也有助于城市特色的塑造。

（2）交通——有助于上下游企业减少材料的采购和最终产品交易产生的运输成本和时间损耗，加快产品的流通，使产品生产成本显著降低，同时促进现代物流业发展。

（3）服务——区内企业能以较低的平均代价从政府及其他公共机构处获得公共产品或服务，使得现代服务业依托第二产业得以发展成为可能。

（4）就业——由于产业集聚区本身可提供充足的就业机会和发展机会，对外地相关人才和劳动力产生磁场效应。

（5）协作——区内企业为提高协作效率，对生产链进分工细化，可以是横向的分工也可以是纵向的分工，也便于地方政府或专业协会等形成较强的竞争力，同时有助于推动劳动生产率的提高。

3.2 涵盖内容丰富
目前，产业集聚区规划在我国现行的城市规划体系中有一定的特殊性。

从工作阶段来看，它与传统城市规划编制体系中“分区规划”的阶段较为契合；从工作内容来看，它与“开发区规划”有着诸多共同的内容；从规划的方法上看，它与“新城规划”、“新区规划”有着相似之处。

它在规划范围、发展目标、规划内容等诸多方面与传统城市规划存有多样关系。

同时，它是对传统城市总体规划的发展，是对当前城市经济结构调整的积极应对。

各地在积极探索规划编制的办法，并形成了积极的成果。

产业集聚区规划涵盖了传统城市总体规划的诸阶段，包括总体发展规划、空间发展规划、控制性详细规划、土地利用规划、产业发展规划和基础设施规划等，是一个统一的、完整的规划体系。

指导它的规划或上位规划包括国民经济五年计划、产业规划、土地利用规划、城镇体系规划、主体功能区规划与城市总体规划等。

3.3 组织部门众多
产业集聚区规划涉及诸多部门，对应的有总体发展规划——发展与改革委员会、空间发展规划——住房城乡建设厅、控制性详细规划——住房城乡建设厅、土地利用规划——国土资源厅、产业发展规划——发展与改革委员会、基础设施规划——住房城乡建设厅、规划环评——环境保护厅，等等。

产业集聚区规划内容丰富，对应的组织编制的政府部门
众多。

这就带来了大量的规划对接工作，不同部门对不同类型规划的重点也是不同的，同时不同规划对应何阶段都需要完善的对接，否则会带来大量的重复工作，影响到产业集聚区的建设。

必须做到“三规合一、四集一转、统一联动”。

4 产业集聚区规划建设中所需处理的几类关系4.1 主导产业链构建与空间布局的关系
竞合策略概念的提出，为相邻产业集聚区、相似产业集聚区的协同发展，形成整体的合力找到了出路。

随着产业分工的细化，主导产业在整个区域内可以是一个大的门类下结合地方自身条件进行适当的细分，从而实现双赢。

各集聚区在招商引资上，实行“异地投资、税收分享”政策，实现双赢。

4.2 公共设施与市政公用设施配套的关系
产业集聚区的基础设施、公共服务设施和商住设施应纳入城市建设的总体规划进行统筹布局，留有充分的接口条件；建设计划要列入城市建设的总体计划，优先安排并充分考虑城市与产业集聚区的共享和相互衔接。

这是基础支撑在空间上区位与量的体现。

加快产业集聚区内道路、环保、通信、消防、污水垃圾处理和水、电、气等基础设施项目建设；加快与产业配套的职工宿舍、住宅小区等居住设施的建设进度；加快推进产业集聚区信息化建设，为未来项目入驻和人口集聚创造条件。

创新基础设施建设的投融资体制，通过政府性资金引导，形成多层次、社会化、市场化的投入机制。

4.3 “数字”城镇化与实质城镇化的关系
城镇化既包括了乡村在物质上的城镇化，也包括了乡村自身发展和素质的提高。

产业集聚区的规划建设从“数字”上实现了城镇化的快速发展，然而本地农民实现城镇化的本质内涵却仅仅是限于居住在城市中（郊区）而非工作于城市中，因为就业的技能所限，他们维系生活的职能是最低保障，由此看来，所谓“数字”上的城镇化实质意义不大，相反的可能会激发一些社会问题的产生。

所谓三四线城市城镇化的高速发展带来的城市建设与扩张，对于住进去的人固然是好事，而对于因此失地的农民呢？也就是说谁来为失地的农民来买单？
4.4 土地与建设用地的关系
河南省提出建设产业集聚区，是与当前大的国际背景与国内产业分工与产业结构升级调整分不开的，是与河南省中部崛起的战略分不开的，而产业集聚区的建设又与土地的问题是分不开的。

结合国家和河南省当前正在进行的新一轮土地利用总体规划和城市总体规划的修编，应合理确定产业集聚区起步区、发展区和控制区范围。

结合区域的发展战略，统筹区域发展的力量，合理配置新增建设用地，动态平衡区域的耕地数量，将产业集聚区发展区调整为建设用地。

建设用地的调整在确保耕地保护目标的大前提下，可通过政策调整或经济补偿的手段，将发展较快、基础较好的产业集聚区建设用地的缺口实现省域内的平衡。

这样，实现了省域内工业与农业的互动互补，也实现了发达地区与欠发达地区产业优势的互换。

这在目前城市建设用地紧张的前提下，不失为一种可行的方法。

5 叶县产业集聚区规划建设
5.1 叶县产业集聚区概况
叶县位于河南省中部偏西南，交通区位占优、人力资源丰厚、矿产资源丰富、周边农牧资源丰富。

叶县产业集聚区是以“制盐及盐业物流，机械装备制造及零部件加工”为主导的产业集聚区。

规划远期到2020年人口规模控制在8.5万。

规划突出“一体两翼”的主导思想，主要居住与公共设施用地主要分布在东环路以西区域，产业用地主要分布在东环路以东区域，产业用地按照主导风向由北到南一类、二类和三类工业梯度布置。

5.2 问题与解决途径
叶县产业集聚区发展势头良好, 2013年1—10月，叶县产业集聚区累计完成固定资产投资54亿元（其中累计完成工业投资42亿元，基础设施投资12亿元），实现主营业务收入130亿元，税收8亿元。

但也存在一些突出的问题，主导产业尚处于粗加工阶段，工业增加值亟待提高；资源条件不足与经济快速发展的矛盾显现；资源利用率低，环境质量有待进一步改善；财力不足，基础设施建设滞后。

在其产业规划和空间发展规划中，从以下三个方面提出解决措施，解决发展过程中存在的问题，同时在控制性详细规划和其他专项规划阶段予以控制体现：
（1）以配套促招商，以招商带发展。

秉承“产城融合”的思想，要把产业集聚区建设成为“城市功能完善，充分体现人与自然和谐发展的宜居宜业新城区”，使其真正成为城市的有机组成部分之一。

但是我们依然可以看到一些产业集聚区在规划中存在着重工业集聚、轻人口集聚，重项目引进、轻基础设施和社会公共服务设施配套的现象。

而良好的配套设施和人口集聚又是招商引资的关键，在很大限度上反制招商引资工作。

因此，在叶县产业集聚区的建设过程中，可一方面照顾叶县作为三四线城市有限的财力，实施分阶段有序推进；另一方面要根据实际情况，搭建融资平台，多渠道筹措资金，建设配套设施，实现产业集聚区的良性发展。

（2）以循环经济的思想促进产业链的打造和空间布局。

传统经济是一种由“资源—产品—污染排放”所构成的物质单向流动的经济。

而循环经济以资源的高效利用和循环利用为目标，以“减量化、再利用、资源化”为原则，在产业集聚区内形成一个完整的上下游产品产业链，这是产业集聚区发展的重要方向，也是目前国家经济结构调整所追求的重要目标。

叶县产业集聚区规划发展循环经济的主要项目：年产30万t 离子膜烧碱项目、年产100万t电石渣制水泥项目、环保设备厂扩建工程、商品混凝土搅拌站项目、2×12MW秸秆发电项目、120万t水泥粉磨站项目和叶县污水处理厂扩建、管网配套及中水回用工程等。

将各入区企业按照自身的特点，依托基础设施，进行科学布局，实现了良好的发展。

2010年叶县产业集聚区被确定为河南省循环经济发展试点产业集聚区。

（3）以现代服务业促进各功能区的联系。

现代服务业既包括随着技术发展而产生的新兴服务业态，也包括运用现代技术对传统服务业的改造和提升。

结合规划用地布局，城市主要服务业可沿文化路向东延伸，形成现代服务轴，并在产业集聚区腹地形成服务业集中的副中心；在产业集聚区北部，靠近高速入口和城市北入口的位置，建设专业物流园，促进叶县产业集聚区从盐业物流到现代服务业体系的打造，形成体系化的服务，实现第二、三产业的有效互动，同时又方便了生产和生活的需要。

一方面强化主导产业、龙头企业的带头作用；另一方面加强技术研发力度，加速中小微企业培育。

依托标准化厂房的建设，在项目准入的框架之下，积极培育中小微企业，从而增强产业集聚区的生命力和可持续发展的能力，同时也为做好、做大地方品牌提供了思路。

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[作者简介]
周 娟，硕士，工程师，亚泰都会（北京）城市规划建筑园林设计研究院股份有限公司院长助理。

朱 磊，硕士，工程师，亚泰都会（北京）城市规划建筑园林设计研究院股份有限公司城乡规划所所长。

[收稿日期] 2014-06-23。