首都圈成长管理研究-以韩国首尔为例(投稿用最新完整版)

首都圈成长管理案例研究-以韩国首尔城市圈为例-柴凝国立首尔大学环境研究生院区域与城市规划系内容提要: 本文以韩国首尔都市圈为例，探讨了其面临的无序蔓延和人口与产业集聚等问题。

同时，本文研究了韩国政府通过引入成长管理所制定的对应方案，包括：行政部门与企业地方化，转化城市空间构造以及限制无序开发行为。

作为将成长管理与自身实际相结合的成功案例，值得中国政府借鉴。

本文建议：中国各大城市应引入成长管理的理念，深入探索研究应用案例，并制定相关政策与法规。

只有这样，中国城市才能避免城市化浪潮的侵蚀，从而持续健康地发展。

关键词：城市问题、成长管理、首都圈Case Studies on the Growth Management of Seoul Metropolitan AreaChai NingAbstract: This paper aims at studying some urban problems, such as u rban sprawl一、城市成长管理的理论背景城市成长管理（urban growth management）的理念源于美国。

二战以后，美国的大城市出现“郊外化”（suburbanization）现象，城市开始无秩序地蔓延。

城市开发以无规划、无控制的形式进行盲目扩张，导致自然资源破坏、环境负担增加、政府财政负担过重以及社区衰退等问题。

这些负面影响受到了政府、民众以及学者的普遍重视，开始探索解决这些问题的方法和理念，提出了“成长控制”（growth control）。

但随着时间推移，这种理念有很多局限，因此人们开始寻找更加科学的城市发展模式，成长管理就是在这个背景下应运而生的。

这种理念的导入使城市无限蔓延所导致的各种问题开始慢慢地得到了解决（Zobanyi, 1998）［1］。

学者们对于成长管理的定见解各异。

Godschalk et al（1977）与 Fulton et al,(2002)认为成长管理是政府通过规划手段来约束城市开发的速度、类型、数量、布局、和质量的土地利用规章制度［2-3］; Chinitz (1990)与 DeGrove(1992) 提出成长管理的目的是寻求开发与保护、各种开发形式与基础设施提供、公共服务需求与财政供给能力、进步与平等之间的均衡发展［4-5］；Porter (1997)指出成长管理是一个动态化过程，政府通过协调区域间的利益、平衡土地利用目标以及预想社区开发的需求来保证成长管理得以实行［6］；还有学者认为，成长管理超越了传统的土地利用手段，通过解决城市成长速度制约和资金调配问题，谋求土地的高效利用(Nelson and Duncan，1995)［7］；Daniels(1999)提出城市成长管理可以解决的问题包括城市开发的时间、地点和方法、公共服务提供的方式以及开发的形态和类型［8］。

综上所述，成长管理是为了防止城市无序扩散与蔓延，由政府主导，通过合理可行的规划手段来约束城市开发的速度，确定城市开发的类型，制定合理的城市布局从而达到城市开发与环境保护均衡发展、各种开发形式与基础设施供应相协调、政府财政能力与公共服务需求相适应的一种超越传统的土地利用手段的一个动态化过程。

成长管理的具体目标可归纳为以下五点：第一，防止城市无秩序扩散；第二，保护纳税人；第三，防止政府财政过度支出；第四：确保城市开发的高效性；第五，改善城市生活质量。

成长管理的目的并非是限制城市发展，而是通过合理的规划手段，使城市开发高效有序进行的同时，防止由于无序开发所带来的各种问题的发生，从而促进城市可持续发展。

为了深入研究城市管理的技法与效果，本文以韩国首尔城市圈为研究对象，理由如下：首先，韩国的国土面积狭小，地形复杂，山地面积约占国土总面积的80%以上，城市开发的复杂程度超过了其它国家；其次，韩国的人口密度大，有近一半的人口与产业集中在首都圈地区，人口与产业分布不均导致区域发展极不均衡；最后，韩国的城市的规划与发展多借鉴美国经验，研究韩国的城长管理，可以了其实际应用的效果。

二、韩国首都圈的发展现状与问题韩国政府在1982年颁布了《首都圈整备规划法》，旨在解决首都地区人口与产业过度集中的问题，对首都圈地区进行合理规划，从而使城市均衡发展。

该法规确定韩国首都圈的范围，包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区，土地总面积约11，726平方公里，占韩国国土面积的11.8%。

首尔城市圈的人口有2000多万，约占韩国总人口的一半以上1。

首尔城市圈汇集了韩国大部分人口、交通通信网络、政府部门、文化娱乐设施、高校科研机构、企业总部等，经济规模超过了韩国其它地区，是确保韩国整体竞争力的重要都市圈。

然而，随着其规模的不断扩大，也面临诸多城市问题，例如：人口过度集中、无秩序地城市开发、水电资源紧张、公园绿地的不足、环境污染、交通堵塞等。

这些问题和矛盾又在一定程度上制约了城市的发展，加剧了政府的负担。

1.首都圈的集聚问题首尔城市圈的面积只占韩国国土面积的11.8%左右，而人口总量约为2345.9万，占韩国总人口的49.9%（以2010年统计资料为基准）。

如图1（a）所示，首都圈人口由1970年的不足10 00万人增长到2010年的约2345.9万人，其中1970年至2000年间的人口增长速度最快。

首都圈人口占全国人口的比例从1970年的不足30%增加到2010年的近50%，韩国人口的近一半以上正居住在首都圈地区。

图1（b）介绍了韩国首都圈与地方人口比重的变化趋势，从1960年开始，首都圈人口比重开始急速上升，与此同时，地方人口的比重开始骤降，到2010年，首都圈人口比重由1960年的20.8%上升至49.9%，地方人口的比重由1960年的79.2%下降至50.1%，两者的比重首次达到了近似平衡状态。

根据政府的预测，到2030年，韩国首都圈的人口比重将上升至53.9%，地方人口的比重将下降至46.1%。

由此可见，首都圈地区的人口在未来的几十年之内会继续积聚，虽然积聚的速度放缓，但这仍将导致首都圈中心地区人口过密以及周边地区土地的低效利用。

图1（c）显示了行政和经济领域在首都圈地区的聚集状况，韩国的主要中央行政部门、其它公共部门、全国100强企业的总部、其它企业聚集在首都圈的比例分别为83.9%、84%、91%和72%；全国有66.8%的金融交易在首都圈进行，有70.8%的税收也来自于此，除此之外，韩国政府在首都圈的研发投资额占了61.5%。

由此可见，首尔地区聚集了韩国大部分政府机构、公共部门、企业总部、金融机构和科研单位，也是韩国政府主要的税收来源地。

这种现象导致了区域发展不平衡。

如果将首尔的人口比重以及人均GDP的情况与其它OECD国家进行比较，如图2所示，虚线矩形内的国家人均收入在30，000美元以上，其首都的人口比重一般都低于15%，实现了国家的均衡化发展，国民的生活水平与生活舒适度要高于人口密度大、人均GDP不足20，000美元的韩国，与这些国家相比，韩国首都圈人口、产业、行政、教育、文化、经济的功能过度集中，圈域范围向周边无序蔓延与扩散，首都圈交通拥挤所造成的费用从1991年的2.9兆韩币（约合25亿4000万美元）增长到2002年的12.4兆韩币（约合108亿3700万美元），而这些损失全部由政府和纳税人来承担；在住房方面，OECD国家首都的住房普及率为94%，而首尔市只有89%；在大气环境方面，首尔的亚磺酸和含氮化合物等气体的排放量分别是OECD国家平均标准的9倍与51倍，大气微尘量比纽约、伦敦、巴黎和东京要多出1.9至3.6。

这些大气污染使城市的生活环境恶化，市民的健康受到了威胁。

美国美世人力资源咨询公司（Mercer）的一项调查显示，首尔的生活质量在世界215个调查对象城市中排名90，相比之下，法国的巴黎（31）、英国伦敦（31. 根据韩国国家统计厅的调查显示，截止2010年年底，韩国总人口为47，990，761人，预计到2012年年底，韩国总人口数将超过5000万。

9）和美国纽约（39）等西方大都市以及新加坡（34）、东京（34）香港（70）和台北（80）等亚洲大都市的排名都超过了首尔。

与世界上很多发达的城市相比，韩国首都圈的城市环境、城市文化与城市景观的发展等方面，还停留在初中级阶段，即：为了满足城市人口的增长，以开发建设为导向的城市发展模式。

面对首都圈人口、产业以及各项功能过度集中情况，只有切实地对城市成长过程进行积极引导、科学管理与合理规划，问题才能得以解决。

(a)首都圈及全国人口增长趋势（b）首都圈与地方人口比重变化趋势（c）行政与经济方面的聚集状况图1. 韩国首都圈聚集状况资料来源：韩国统计厅（2010）（由作者整理）图2.OECD国家的首都人口比例及人均GDP的国际比较（以2005年为基准）资料来源：韩国统计厅（OECD国家主要指标）（由作者整理）2.首都圈无序开发问题无序开发问题的出现，与20世纪90年代初期的情况有密切的联系。

在那个时代，韩国政府对土地利用规章制度采取了放宽的政策，同时，通过对《国土利用管理法》的全面改编，引入了《准农林区域制度》2。

该制度将价值相对较低的土地指定为准农林区域，通过在开发目方面的灵活运用，达到了扩大土地供给的目标。

政府规定，在开发行为限制的情况下，只要满足一定的条件，就可以对该区域进行包括房地产开发在内的开发与利用。

因此，韩国的一些学者认为，《准农林地域制度》的出台，给人口产业集聚、开发压力大的首都圈地区打下了无序开发的制度性基础。

如图3（a）所示，在1994年至1999年间，韩国各新政区域对准农林地区进行了不同程度的开发。

其中，京畿道地区保持了高密度的开发，1994年与1995年的年开发面积都在10km2至20km2之间；1996年的开发面积达到了20km2至30km2；1997年的开发总面积在30km2上，为期间开发面积最大的年份；1998年与1999年间也保持了10km2至30km2的土地开发。

相比之下，韩国忠清南道在1994年至1997年的开发面积为10km2到20km2之间，而后均在10km2以下；而其它各行政区域的开发的面积年均不到10km2。

《准农林地域制度》制定以来，韩国各行政区域开发面积所占比重如图3（b）所示，首尔市及京畿道地区的开发面积占了31.2%，为开发比重最大的地区，其次是忠清南道地区，开发面积所占的比重为15%；接下来分别为庆尚南道（10.21%）、庆尚北道（10.12%）、忠清北道（9.43%）、江原道（7.24%）、全罗北道（6.96%）、全罗南道（6.05%）；济州道以及各广域市开发面积所占比重分别为 2.37%和1.42%。

2.准农林地域是韩国政府为了促进城市以外地区的土地利用与开发，于1994年通过改编《国土利用管理法》，以“保全非农业振兴区的农地与林地”为目的而指定的新的用途地域的一种。