关于当前税收工作中存在问题的思考和建议

关于当前税收工作中存在问题的思考和建议
党的十九大对推进国家治理体系和治理能力现代化作出战略部署，国家税务总局提出建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系和高效廉洁的组织体系等六大体系的目标，实现这一目标的途径就是深化改革。

王军局长讲“不少改革是由问题倒逼而生的，又在不断解决问题中深化”，笔者结合当前税收实际工作中存在的主要问题谈一谈自己的粗浅认识和看法。

一、当前税收工作中存在主要问题
面对经济形势、税源状况的急剧变化和建设法治型、服务型政府的要求，税务工作还有许多不适应的地方，特别是没有围绕市场经济发挥税务的职能作用，主要表现有：
（一）征收监控基础缺位
一是基础管理缺失。

《征管法》赋予税务机关有税务登记、账簿凭证、财务制度和软件报备、发票、银行账号、税控装置、纳税申报等七项基本的征收管理职能。

但实践中，税务机关并未完全依照法定职责去加强管理，许多制度形同虚设。

如有些地方未设定岗位、无人管理，导致出现账簿凭证缺失、虚假，财务制度不健全、财务软件不报备，银行账号掌握不全、报备账号基本不用、大量使用个人账号等问题。

有些地方落实较好、但未完全管住，如发票管理中印制、发售管理较好，但发票使用管理缺位，不开票、虚开票行为泛滥。

二是信息管理缺失。

部分纳税人趋利性强，税法遵从度差，财务核算不健全，税务机关主要掌握的纳税申报信息失真，征纳双方信息不对称。

社会各部门不同程度掌握着纳税人的涉税信息，但信息不共享，导致税务机关内外信息不对称。

纳税人经营方式集团化、跨区域经营趋势加强，税务机关间信息不共享、不反馈，造成税务机关上下信息不对称。

此外，税务机关对纳税人申报的大量信息资料缺少管理、整合，容易出现资料不全、信息错误的情况；各系统间的数据不融合、缺整合，出现过分依赖系统信息和未充分全面运用信息两种问题，税务机关在掌握信息与管理运用信息上不对称，执法和服务失去基础和支撑。

（二）管理服务创新越位
为提高管理和服务水平，促进征纳和谐，组织税收收入，税务机关纷纷创新方法，有些手段却超越了管理范畴和法律规范，违背依法行政的原则。

如征管体制改革前的纳税评估和目前的税收风险管理，在实际工作中由于缺乏法律依据和制度规范，存在诸多问题：
一是程序不规范，执法风险大。

存在着协商谈税以及使用税务检查手段而不履行检查程序、不下处理结论的“二稽查”问题。

既分析又确定、既评估又核查、既约谈又处理、既多税种又跨年度，发现税收违法问题仍允许纳税人申报补税等现象增大了执法风险，削弱了执法刚性。

在座谈中，纳税人强烈呼吁税务机关对税务检查要“归口管理、统筹安排、信息共享”。

二是机制不健全，执法效率低。

为完成当期的税收收入任务，纳税评估或者税收风险管理时常被用作“权宜之计”,解
“燃眉之急”，难以保证质量。

往往当期评估补交税款，后期又调账自我消化，看似成果很大，实则浪费人力物力。

实际工作中，税收风险管理人员已经使用过各种税务检查手段后才移送稽查，此时已经打草惊蛇、贻误稽查时机；税务稽查对风险管理案源重视不够、对风险管理发现问题落实不力、对稽查结果反馈不及时，影响了风险管理人员移送案源的积极性。

税收风险管理、税务稽查“相争”影响“互动”，形不成执法合力，降低了执法效率。

管理服务创新手段的越位，混淆了以自行申报纳税和征收管理、优化服务为基础的征纳双方的法律责任。

（三）执法打击力度不到位
一是执法力度不够。

突出表现在没有信息分析基础支撑的全面撒网式检查，缺乏针对性，也难以查深查透，“有问题的查不出来，没问题的跟着吃药”。

从多年稽查结果看，重点税源企业往往涉税问题多、涉税金额大，但在实际工作中，部分重点税源企业、定点联系企业却因各种原因和理由可以排除在税务检查范围之外。

二是执法刚性不强。

各地都存在以评代查、以自查代替检查的情况。

对走逃失联企业缺乏有效的检查处理措施，存在长期挂案不结的情况。

对资金困难的违法企业没有依法采取措施硬起手腕强制执行，存在查补税款长期未入库的情况。

对恶意虚开、偷税、骗税等税收违法行为不能及时高效查处，存在检查难、取证难、定性难等问题。

三是执法震慑力不足。

突出表现在对税收违法行为缺乏综合性惩戒措施，没有起到“一处违法，处处受限”的效果；对违法责任人、特别是走逃失踪的责任人缺少追溯追究措施，没
有起到“一时违法，终生受损”的效果；对税收违法案件的曝光力度不够，特别是缺乏大案、要案和有影响力案件的宣传，没有起到以儆效尤的作用。

部分企业存在不被检查、查不出问题或查出问题也不会受到严厉惩处的侥幸心理，难以提高税法遵从度，难以建立公平正义的税收秩序，也是对广大守法纳税人的不公平。

二、原因分析
以上问题的存在有多方面原因：
（一）在思想认识上，有的把优化服务与严格执法割裂开来，没有认识到优化服务的过程就是依法治税的过程，没有树立起“公正执法就是最好服务”的理念，甚至存在优化服务就要弱化执法力度的片面理解。

有的没有把纳税人作为平等的法律主体对待，总想“管着纳税人、治住纳税人”。

有的仍然存在“任务治税”的理念，特别在税收收入形势紧张的情况下，“好时放了人情水，难时收了过头税”，在各种压力面前为增加收入而放弃了依法治税的原则。

（二）在法制建设上，税法体系不完善，缺少税收基本法，程序法与实际征管工作不相适应，实体法的层级不高（大多以条例形式出现，甚至以规范性文件作为执法依据），各种政策解释文件频繁更新、甚至出现不一致的情况，缺乏权威性、严肃性。

（三）在机构设置上，税务机关的历次改革初衷是好的，但改到最后部门设置越来越多，既有按税种设置的，又有按纳税人导向和征管功能设置的，还有按监督、考核职责设置的，各部门各自为政，都不想放弃制定解释政策、审批、检查、监
督的权力，又都想多出成绩、快出成绩，向下多头重复布置工作，多是立竿见影要效果的任务，少有打基础、管长远的基础布局。

（四）在工作机制上，税收分析、风险管理、税务稽查、大企业管理自成体系，信息传递、工作衔接等方面难以形成合力。

考核体系不够严谨、全面，缺乏科学评价标准和目标，难以正确衡量各级税务机关的工作努力程度和质量。

面对队伍年龄两极分化、职位有限的困境，缺乏有效的竞争激励机制。

（五）在工作方式上，税务机关各部门习惯于既制定政策、又执行政策、检查政策的集权管理而不习惯于分权监督，习惯于“条条”下达任务而不习惯于统筹安排工作。

各级领导和干部对信息管税、信息查税、信息技术创新的重视不够、能力不足、运用不当，仍然习惯于手工操作，仍然习惯于向下级要数据、向纳税人要落实情况。

（六）在客观环境上，税源复杂性、流动性、跨区域性趋势明显，税务机关经常陷入“管得着的看不见，看得见的管不着”的征管困境。

税收违法犯罪活动的多样性、隐蔽性、高技术性特征突出，税务机关的执法手段仍是“小米加步枪”。

金融监管体系不完善、信息不共享，仍存在大量现金交易难以监控、资金结算与纳税申报不匹配难以发现等问题。

三、改进建议
党的十八届三中全会以来，“治理”取代“管理”已成为党在全面深化改革时期的执政理念。

治理理论在20世纪90
年代兴起于西方国家，现已成为全球政府治道变革的普遍趋势。

治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与
社会合作、协商，以实现公共利益最大化。

税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分，在推进税收现代化建设时，应充分尊重税收工作客观规律、吸收税收实践有益经验、借鉴国际税收先进做法，突出“法治、善治、共治”特征，突出“服务”与“执法”两极，由“管理”转为“治理”，跟进并促进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）以法治为根本，落实税收法定原则
依法治税是税收工作的生命线，是依法治国在税收工作的体现，是建设法治型政府的要求。

十八届三中全会提出落实税收法定的原则，税务部门应当在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究方面做好文章。

一是尽快出台税收基本法，提升单行税种条文的法律层级，由全国人大及其常委会制订并负责解释；注重提高税收立法质量，加强对规范性文件的合法性审核，注重维护税法体系的统一和完整，保证税法的严肃性和公平性。

二是修订、完善税收征管法，将科学、合理、符合实践、具有前瞻性的征管模式以法律的形式固定下来，平衡配置税务机关与纳税人、扣缴义务人的权利和义务，突出满足规范权力、优化服务要求。

三是认真履行法定职责。

按照职责明确、相互分离、相互制约的要求，各级税务机关要在各自的“责任田”中深耕细作、履职尽责，不能乱种他人的地、荒了自己的田。

进一步加强税务登记、发票管理、账簿凭证、财务制度和软件、银行账号报备等基础管理和信息收集工作，夯实管理基础，丰富完善数据，
搭建范围更广、信息更多、数据质量更高、技术支撑更强的信息共享平台。

四是坚持原则性与灵活性相结合，处理好王军局长提出的三个矛盾，即“法律规范稳定性与税收制度动态性之间的矛盾、法律调整复杂性与税收调节灵活性之间的矛盾、法律公平统一性与政策需求多样性之间的矛盾”，在具体实践中要遵循税收征管一般规律，加强顶层设计、系统安排，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机构职能体系。

对有部门特色、区域特色的鼓励摸着石头过河，对涉及全局的改革要在试点、扩大试点的基础上再推广。

五是严格执行组织收入原则，依法征收税款。

简政放权、转变政府职能、放活市场主体的同时更应加强和改进监管。

要使依法治税作为灵魂贯穿税收工作始终，手段上要依靠打击违法增收、堵塞漏洞增收、科技管理增收。

六是严格按照法定权限和程序开展执法活动。

做到实体与程序并重，规范和细化自由裁量权，统一处理处罚标准，统一政策适用，保证税收执法行为公信力。

七是加强监管，加大稽查力度。

通过专业分析提高选案准确率，加强稽查业务培训，拓展稽查手段，创新稽查方法，更新稽查技术，提高稽查执法能力。

严格按法律法规定性、处理，提高处罚力度，增大违法成本。

查处并曝光一批有影响力的大案要案，体现稽查执法震慑力，发挥稽查四两拨千斤的作用。

（二）以善治为目标，体现公平效率专业
治理的最高标准、理想状态是达到“善治”。

遵循“服务+执法=纳税遵从”的税收治理理念，强化、优化纳税服务。

1.突出公平，让税户缴上公平税。

通过严厉打击税收违法行为，为诚实守信的纳税人营造公平公正的法治环境，促进市场主体公平竞争、要素自由流动。

对纳税人的公平还体现在检查对象确定的公平性上，可以借鉴国外实行随机抽查的税收稽查制度，对大型企业实行轮查制度，确立轮查周期或检查频率，对小型企业实行抽查制度，确定人工与计算机相结合、风险推送与随机抽取相结合的抽查办法，体现执法公平。

2.突出效率，让税户缴上便捷税。

效率是更深层次的服务措施。

要设身处地为纳税人着想，减少流转环节，减少审批手续，减少报送资料，提高办事效率。

当前的减填单、免填单、同城通办、网上申报缴税等制度都是提高办税效率的具体举措，有效降低了征纳双方的成本。

3.突出专业，让税户缴上满意税。

要改变当前税收管理员既是服务员又是管理员的现状，各部门、各岗位既分工合作，又相互制约，服务、监管与稽查人员职责不得交叉。

在与纳税人接触程度上，专业服务人员零距离接触纳税人，了解其所需、所想，为纳税人做好服务工作；专业监控人员一般不接触纳税人，而是专注于信息搜集、数据分析、政策传达和风险评估，对疑点较大或需要实地核实的纳税人交由经验丰富、掌握方法技巧的专业人员开展约谈或调查；专职稽查人员有限接触纳税人，专司税务检查工作，挖掘案件检查深度，提高打击精准度，增强对涉税违法犯罪的惩处力度。

通过专业化，有效避免多头重复进户检查，切实减少对纳税人打扰次数。

（三）以共治为保障，提升税收治理能力
在追求善治目标时，共治是实现公共利益最大化的有效保障。

要依靠并加强税务部门内部协作、纳税人参与以及争取社会支持，实现综合治理。

1.加强内部协作，实现风险一体化防控。

税务机关各部门在厘清规范职责、实行专业化分工的基础上，按照“信息采集—风险分析与识别—风险应对”的基本流程，建立一体化风险防控大格局。

这既需要多元化收集信息（纳税服务、税源管理、税务稽查都是涉税信息的采集者、反馈者，要打破部门间局部占有而形成的“信息孤岛”），也需要专业化分析信息（将目前收入核算部门的收入分析、税种管理部门的分税种分析、征管部门相关征管指标分析、信息管理部门的信息数据质量分析以及稽查部门的选案分析整合为一体，减少多部门重复分析工作），应根据不同需求，提供不同分析服务，将分析结果传递不同部门使用。

2.拓宽纳税人参与渠道，营造税企共治环境。

一是提高科学民主依法决策水平。

把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体作为重大决策的必经程序。

与纳税人利益直接相关的重要税收事项、重大制度安排，应当通过组织听证会等形式听取、搜集纳税人意见。

二是公开办税程序和流程。

加大税收政策宣传，公开办税程序和流程，明确告知纳税人税企双方的权利与义务，公开核定方式、定税标准、处罚尺度。

既能让纳税人缴上明白税，也能约束权力寻租。

通过公开让纳税人参与税收治理过程，增强纳税人遵从税法的荣誉感和责任感。

三是保障纳税人合法权利。

严格按照法定程序，保障纳税人知情权、陈述权、申辩权，积极开展税务行政复议和应诉工作，
畅通纳税人诉求表达渠道，认真解决纳税人诉求问题，维护纳税人合法权益。

3.争取社会支持，实现综合治理。

风险管理的难点在于如何获取外部有效信息。

从国外的情况来看，发达国家税务机关获取外部有效信息，大都具有较好的法律保障。

即便在这种情况下，美、英等国开展税收流失估算的结果均表明，所有缺少第三方信息的领域都是税收流失最为严重的险高发地。

因此需要以立法形式保障税务机关从工商、海关、金融、质检等相关第三方获取涉税信息。

此外，需要建立和完善守信激励和失信惩戒机制，实现多部门共享信息，多部门综合治理，共建信用等级体系，形成综合治税合力。

对守信者，多部门给予认可，在多领域绿灯常行；对失信者，多方面降低信用认可，多部门联合惩戒，在多领域寸步难行。

如国家税务总局发布的《纳税信用管理办法（试行）》第三十二条第（六）项规定：“对纳税信用评价为D级的纳税人，将纳税信用评价结果通报相关部门，建议在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面予以限制或禁止。

”通过完善相关制度，形成综合治税合力，提升税收治理水平。