经营代建制项目的风险与对策

经营代建制项目的风险与对策

作者：曾跃煌

来源：《现代经济信息》2011年第10期

摘要：厦门市作为有立法权的四个经济特区之一，早在1993年底就开始试点改革政府投资项目的工程管理方式，在全国最早采用建设项目代建制。三十年的特区建设厦门已经成为海峡西岸的中心城市。笔者近年来有幸参加了厦门加快城乡一体化建设的伟大进程，参与了湖边水库片区安置房、某医院，机场某业务楼等一些大型项目的代建工程。对经营代建工程项目实施过程中存在着诸多风险因素颇有体会，这些风险因素贯穿于整个工程项目建设的全方位和全过程。代建风险涉及的内容多、范围广，文章重点从代建方在代建项目中所面临的经济风险进行探讨，旨在给同行们提供一些参考。

关键词：代建制；风险；防范措施

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1001-828X(2011)05-0225-02

一、前言

自1993年以来，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，主要是通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，出台了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。因此“代建制”实质是一种委托代理关系。2004年国家正式推行项目代建制，来实施政府项目的建设，取得了很好的社会与经济效益。但由于目前我国代建制还处在完善阶段，代建人风险意识不强、竞争激烈及防范风险措施滞后等弊端，有必要把项目风险管理的理论和项目代建的实践相结合，深入分析项目代建存在的风险并加以防范。

二、厦门“代建制”的运行情况

厦门近年来民生工程的大量、集中的建设得益于代建制的运用。代建制主要有两种方式选取代建单位：1.一千万以下由政府的主管机构指定代建单位。2.一千万以上由发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标方在招标文件中明确规定。从项目代建主体看厦门目前的代建单位以十大国有企业为主力军，如：安置房、保障性住房、园博苑、软件园二期及快速公交(BRT)、全国首条的厦门翔安海底隧道等重大工程。从所反馈的信息来看，效果还是比较显著，政府投资项目长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，政府减轻了很多繁杂的事务性工作，大批的工程得以如期开工建设，也避免了工程建设的腐败滋生，应该说“代建制”有其自身的优势。

三、代建人在实施代建制时的风险分析

1.代建费用低引发的经营风险

“代建制”的实际操作有多种模式，从各地几年来试点的效果看，以公开招标方式确定代建单位的模式较多。然而，代建费的取费标准迄今为止尚没有统一费率，且只有最高上限。几年来，随着物价的上涨及代建人员人工成本的不断增加，代建费率不升反降，按照财政部的财建(2004)300号文《项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法》的意见：“其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”。如果比照“建设单位管理费”计取，则代建费不超过项目总投资的2％，从而导致大部分项目的代建费普遍较低。例如：厦门某学校项目的改造工程，一期工程项目计划总投资2625万元，其中有8家公司于2007年11月参加了该项目的代建投标，代建管理费率最低报价为1.14％，由此计算得出的代建管理费约为30万元，代建工期为7个月。项目现场管理人员至少5人：项目经理1人，项目副经理管成本控制1人，土建工程师1人，水电工程师1人，内业资料员1人。每人工资总成本按6800元／人·月，共需要人工费238000万元，再加上项目管理机构的现场办公经费、保修期间的服务费及代建公司后勤支持系统的费用等，代建人几乎无利润可言。由此可见，代建管理费低下的现状将给代建人带来一定的代建风险。这种情形势必会极大地损伤代建人的积极性，也不利于“代建制”的健康发展。

2.履约保证金与约束机制带来的代建风险

代建的履约保证金条款一般都制订得比较严格。“从实践的角度看，履约保证金的比例应按建设规模大小的不同弹性设置，且以不超过投资规模的10％为宜(例如某大学学校校园改造工程，一期工程项目计划总投资2625万元，履约保证金为260万元，接近于投资规模的10％)。由此可见，代建人在代建项目过程中应充分考虑履约保函与约束机制带来的代建风险。

3.资金管理与投资额控制带来的代建风险

跟以往传统项目管理模式相比，代建项目的建设资金原则上是应当分期下达给代建人进行统筹管理和支付。根据《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》中的规定：“项目建设资金由建设实施代建单位负责管理”“市发改委将建设资金投资计划直接下达给建设实施代建单位，由市财政部门拨付给建设实施代建单位按规定使用。”具体作法是，代建人在银行设立专用项目代建资金账户，资金管理部门按照资金计划分批拨付给代建人，并由代建人按照工程进度和合同的约定支付给施工总包、监理以及设备、材料供应商等。实际上代建人只有审核权并无统筹管理和支付资金权。而一旦实际建设投资超出计划投资，代建人将承担资金管理与投资失控带来的代建风险。万一工程突破预算施工总承包单位在拿不到工程款时第—起诉的就是代建人。

4.在现行的代建制度下，政府没有考虑代建企业先行代垫资金的时间成本

工程进度款审批与请款的程序冗长，从厦门市财政性建设项目资金支付申请书的表格中不难看出：从施工总包单位向监理公司上报工作量经过审核后报代建人一一代建人报给业主审批——代建人报建设大厅的财审中心窗口：在走完财审中心内的手续后——到市财政局的经办、处长、局长批付——到银行付款这个冗长的流程大家并不陌生。每笔款项的每一盖章环节，在本单位内至少2至3个的经办人员和领导签字盖章，累计总流程走上30天以上是经常的事。如：2011年春节我司代建的某安置房项目的320名农民工，因为施22,总包遇到资金上的困难，为了让农民工能顺利返乡过年，垫支近387多万元的工资，像这样的事情代建单位是经常遇到的。这种财务成本的增加往往代建单位是无法求得补偿的。无形中增加了代建企业的财务费用，代建人的实际利润减少了。

5.项目的前期工作冗长的时间成本耗费将会使代建单位造成违约

目前，代建的前期涉及的部门繁多，至少十几个。从规划到土地到环保到市政到消防等一系列的环节，环环相扣。因此，在厦门湖边水库片区的开发建设中，在指挥部的会议上市领导就向参建单位提出：要超常规(办事)又要不违规。但冗长的申请、报件、设计、施工、结算虽然都已集中在建设大厅办理，比起过去是进步很多，但项目的前期申请正常都是3至4个月的时间甚至更长的流程时间，这些是代建人本身无法控制和左右的。比起香港和新加坡的国家看我们国家的行政成本是很高的。如这些程序完不成任务，就会造成项目无法如期开工，代建单位会造成违约或至少是被批办事不力。