1929_1933年经济危机后的美国农业保护政策及其启示

1929—1933年资本主义世界爆发经济危机，美国农业生产环境急剧恶化，农场主收入锐减。

于是罗斯福政府颁布《1933年农业调整法》，放弃自由放任的农业政策，出台以提高农民收入为主要目标的价格和收入支持政策，直接干预农业及农产品市场运行，实行大规模农业保护。

当前，国际金融危机进一步蔓延，外需对我国经济增长的拉动力降低，提高内需成为经济持续稳定增长的关键，因此，研究美国大危机后以提高农场主收入为主要目标的农业保护政策，对于我国提高农民收入，扩大占总人口56％的农村人口内需有重要的现实意义。

一、美国农业保护政策的出台背景（一）农产品过剩，价格下跌第一次世界大战期间粮食短缺价格上涨，美国谷物生产和出口大规模膨胀，战后随着欧洲国家农业生产迅速恢复，美国农产品外部需求急剧缩小，导致国内农产品大量过剩，价格下跌，农业陷入危机。

1923年，每公斤小麦的价格只有1.2美分，棉花13.3美分，稻谷2美分，为1899年以来的最低点。

（二）农场主收入下降1929—1933年蔓延整个资本主义世界的经济大萧条，使美国农业受到进一步打击。

如果以1967年农产品生产者价格指数为100的话，1928年这一指数为64.8，1932年只有29.5，其中谷物和牲畜的价格指数分别下降了63％和56％。

农场主的现金收入也从1929年的113亿美元降至1932年的47.5亿美元，农场纯收入由61.5亿美元降至20.8亿美元，分别下降了58％和67％［1］。

到1930年负债农场达252万个，占农场总数的38．5％。

（三）工农产品价格“剪刀差”扩大由于工业品的供给弹性大于农产品，危机期间，美国工农产品价格“剪刀差”扩大，农场主的农用生产资料购买力下降。

虽然胡佛总统上任后签署了农产品销售法，授权成立联邦农场局为农场主合作社提供贷款，但由于危机期间农场局本身资金不足，以贷款提高农场主购买力的预定目标并没能实现，解决农场主面临的困境必须寻求更有力的手段。

（四）实行农业保护政策的经济基础已经具备美国学者西蒙・库兹涅茨等人的研究表明，20世纪30年代美国农业在国民生产总值中的份额降到12％以下，农业就业人数在社会总就业人数中的份额降至25％以下，工业与农业的产值份额比例变为80％：20％，城市人口在全国总人口中的份额超过50％，人均GNP 按1967年的美元价格计算超过了1800美元［2］，已经具备实行农业保护、反哺农业的能力。

二、美国农业保护政策的主要内容（一）农产品生产控制计划1.限产计划1933年农业调整法规定小麦、棉花、玉米、牛奶及乳品等共7种农产品为“基本商品”，属于生产控制范围，分别制定生产限制计划，一方面制定播种面积配额，规定停耕面积比例；另一方面规定与种植面积相联系的销售限额，限制允许农民在市场上销售农产品的数量［3］。

对自愿限制生产的农场主，政府保证他们生产的农产品可按目标价格销售，并且可以按略低于目标价格的贷款率从政府的农产品信贷公司取得无追索权贷款。

2.农产品储备调控计划为减少收获季节农产品集中上市对价格的冲击，美国政府实施农产品储备制度，制定了控制农产品上市量的销售规程和销售协议等行政法规，建立专司调控的商品信贷公司，实行农产品的缓冲储备，调节市场供应，稳定价格。

当市场供大于求，价格下跌时，商品信贷公司在市场上买进农产品以提高价格；反之，商品信贷公司就抛售自己的储备以稳定价格。

3.扩大需求计划其一，农业贸易发展和海外食物援助计划。

1935年《农业法》修正案第32条规定，用海关收入的30%设立基金，用于鼓励农产品出口、农产品消费以及恢复和提升农场主购买力。

二战后，美国又通过了一系列法案授权美国政府可以向发展中国家按“优惠销售”和“馈赠”等方式进行粮食援助，输出剩余农产品。

其二，食物分配计划。

美国政府为了解决农产品积压和实现社会公平，针对低收入家庭粮食需求弹性较大的特点，于1933年成立联邦剩余救济公司，推行营养补贴计划、妇幼儿童第24卷第8期2011年8月长春理工大学学报（社会科学版）Journal of Changchun University of Science and Technology （Social Sciences Edition ）Vol.24No.8Agu.20111929—1933年经济危机后的美国农业保护政策及其启示［摘要］基于1929—1933年经济危机的背景，分析了农业保护政策出台前美国农业面临的环境及以提高农场主收入为目标的农业保护政策的具体措施，指出了美国农业保护政策在立法、手段、调整等方面带给我国的启示。

［关键词］农业保护；生产控制计划；收入支持；补贴［中图分类号］F310［文献标识码］A［基金项目］吉林省社会科学基金“优化吉林省农业国内支持政策拉动农村内需措施研究”（2009B132）［作者简介］王洪会（1971-），女，博士研究生，副教授，研究方向为世界经济。

王洪会，何彦林（长春理工大学，吉林长春，130022）的特别补充食品计划、在校儿童早餐、午餐计划、暑假食物供应计划、特别牛奶计划、直接食品分配计划等，用征集到的农产品救济穷人。

（二）价格和收入支持措施1.“平价”收购政策所谓“平价”是指1909—1914年农业繁荣时期农产品对工业品的相对价格。

为了保证农民相对收入和农产品相对价格不低于1909—1914年农业繁荣时期的水平，美国政府保证按“平价”买进农民生产的农产品。

“平价”收购成功地提高了农民收入，但很快面临生产过剩、财政支出负担沉重的问题。

2.政府贷款价格支持制度政府成立由联邦金库提供资金支持的商品信贷公司，向农场主发放以稳定价格为目标、用农产品作抵押的无追索权贷款。

农场主将收获的农产品封存入仓，然后以其作抵押，向商品信贷公司按政府规定的每一单位农产品的贷款价格申请贷款（贷款的数额等于封存谷物的数量与贷款价格的乘积）。

贷款到期后，如果农产品市场价格高于贷款价格，农场主可选择出售农产品以现金归还贷款；反之，农户则可用抵押的农产品偿还贷款，相当于政府以高于市场的价格收购了农产品。

这项贷款的目的是通过提供贷款，调节农场主出售农产品的时间，进而调节农产品供应量，稳定农产品价格。

（三）信贷金融支持措施为促进农业经济发展，解决危机后农场主生产性资金缺乏的困难，1933年《农业调整法》提出了资助联邦土地银行之外的抵押贷款机构，向农场主提供抵押贷款的措施；同年6月通过的农业信贷法又授权建立两组新的信贷机构：一是12家地区合作社银行和1家中央合作社银行，专门向农场主合作社提供贷款；二是12家生产信贷公司，负责组织、监督、资助地方生产信贷协会，使农场主通过生产信贷协会从联邦银行取得生产贷款。

这两组机构经半个世纪的发展完善，已经形成一个由互助合作性质的农业信贷机构和政府农业信贷机构组成的完善的农村信贷体系。

前者由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行组成，向农场主提供长期不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款等；后者由农民家计局、商品信贷公司等组成，主要配合政府种植面积分配及销售计划，向农场主提供短期生产性信贷和农产品储存贷款［4］。

（四）农业科研、服务支持措施1.农业科技推广补贴先进农业科技的研制与快速推广应用是实现农业现代化的必要条件，美国政府对此非常重视。

一方面，通过联邦政府拨款为农业科研提供经费保障；另一方面，政府通过农业科技推广补贴对农业科技推广给予资助。

2.农业服务支持为了更好的发挥政府在分散农业风险、农场建设、农产品营销、动植物卫生检查等方面的服务功能，政府以补贴的形式加大了对上述方面的支持力度。

其一，农作物保险补贴。

农业生产的自然风险较高，为了减轻自然灾害给农业造成的损失，美国政府对农业或农牧场主提供作物保险。

1938年，美国国会授权拨款1亿美元，建立了联邦作物保险公司，农场主支付保险费后，就可享受该公司对由于气候和无法避免的自然灾害所造成的损失所提供的全风险作物保险［5］。

其二，农场经营建设贷款补贴。

对农场经营建设过程中发生的防灾、救灾、农场经营、所有权保持、经济危机处理、土壤改良、灌溉设施建设和水资源保护等费用，政府可为农场主提供低息贷款。

其三，运输补贴。

为降低运费，支持农产品的营销环节，联邦政府对于内陆水路和铁路的运行、维修和运输系统的建设给予资金支持。

其四，检查补贴。

为保证食品安全，在生产销售环节对农产品进行检查必不可少，但检查费用势必增加农场主的成本负担，为此，政府对包括联邦粮食检查机构、食品安全机构、包装管理机构的开支进行资金支持以降低检查费用。

三、美国农业保护政策对我国的启示（一）建立农业保护政策的法制机制1933年《农业调整法》出台，标志美国历史上第一部系统的农业法案诞生，此后，农业立法基本上每5年修订1次，逐渐形成了完整的农业法律体系，为政策的执行提供了权威稳定的制度环境。

目前我国虽制定了《农业法》、《草原法》、《水法》等农业基本法律，但是对国家保护、支持农业发展做出全面具体制度安排的法律还是空白，致使相关措施在具体操作过程中缺少法律依据，直接影响国家粮食安全与保护、支持农业发展政策目标的实现。

借鉴美国的经验，我国应加快农业立法进程，完善农业资金投入、农产品流通、农业环境资源保护等相关法律在内的法律体系，为农业发展提供制度保障。

（二）建立多元化的农业保护政策体系危机后美国农业保护政策的核心是制定多元化的农产品计划，以提供贷款、发放补贴、加强农业科技、服务支持等一系列政策手段，提高农场主的收入水平。

虽然经过几十年演变，美国农业保护政策的内容和补贴范围发生了一些变化，但这一核心没有改变。

据国家统计局数据，2010年我国农村居民人均纯收入5919元，虽然增速首次超过城镇，但数量上只相当于城镇居民人均纯收入的30.9%。

因此，提高农民收入水平是我国目前农业保护政策的主要目标，但就政策工具选择而言，单靠某一种手段实现农村居民收入稳定增长作用有限，我们必须在WTO农业协议框架下寻求综合利用直接收入补贴、国内粮食储备、援助补贴、农村金融信贷支持、科技咨询服务等多种手段提高农民收入。

（三）适时调整农业保护手段危机后，美国政府为实现提高农场主收入的保护目标，采取了与农业生产脱钩，直接与市场价格挂钩的农产品价格支持制度。

美国政府适应农业经济发展需要和国内外经济环境的变化，著眼于当时或可预见的将来一段时间内所要解决的迫切问题，多次灵活调整农业保护政策，极大地调动了农场主的生产积极性，提高了农业生产效率。

我国目前还处于农业保护初期，提高农民收入是主要目标，而随着农业的发展，农业保护目标必然发生变化，届时我国农业保护政策手段也要有针对性地调整。

根据美国的经验，如果以保障收入为目标，则最有效的保护措施是与生产脱钩的直接支付；如果以提高农业生产能力或者提高农业竞争力为目标，则最有效的措施是加强农业科研等政府服务和加强农业基础设施建设［6］。