新中国成立以来我国计划单列市的历史演进_俞荣新

至 此 ， 全 国 一 共 有 14 个 中 央 直 辖 市。
1954 年 6 月 19 日 ， 中 央 人 民 政府委员会第三十二次会议通过 《关于撤销大区一级行政机构和合 并若干省、 市建制的决定》。 据此， 6 个大区行政机构撤销， 北京、 上 海、 天津仍为中央直辖市， 其余 11 个直辖市均并入邻近省降格为省辖 市。 其后， 鉴于原各大行政区政 治、 经济中心的沈阳、 武汉、 广 州、 重庆、 西安等大城市在经济、 政治上的特殊地位， 国家对其在改 为省辖市后 “政治、 经济待遇不 变”， 实行国家计划单列体制， 时 间为 1954 年到 1958 年。
1983 年 2 月 8 日，中共中央、国 务院发出省军级文件《中共中央、国 务院批准四川省委、省人民政府〈关 于在重庆市进行经济体制综合改革 试点意见的报告〉》， 决定对重庆市 实行第三次计划单列， 赋予省级经 济管理权限。 有学者认为，计划单列 使重庆市成为了“行政上的省辖市， 经济上的直辖市”。 重庆计划单列绝 对不仅仅是简单的经济管理权限的 扩大， 更是对旧有体制的一次重大 突破， 即按照经济功能考虑行政权 限的设置。
第二次计划单列时期， 各计划 单列市的计划管理接受中央和所在 省的双重领导， 但以省领导为主， 实行中央、 省、 市、 县 （区） 四级 计划。 计划仍然按中央主管部， 省 厅、 局—中央直属单位、 省属单位 和国家计委—省计委—市计委—县 （区） 计委两个系统编制和下达。 但是， 国家只是对各计划单列市的 工业生产、 基本建设和更新改造资 金、 主要商品分配、 主要物资调
第二次城市计划单列还不是全 面、 彻底的计划单列， 各计划单列 巿在经济、 科技和社会事业领域有 多项计划没有直接纳入国家计划， 仍由所在省按省辖市地位来安排。 即使是直接纳入国家计划安排的 8 项主要计划， 指标确定和资源分配 沿用 “先一后二” 的做法。 城市经 济、 社会管理的自主权仍然明显不 足， 扩大企业自主权、 培育市场主 体更未提上议程。
1992 年初， 邓小平发表南方讲 话， 创造性地提出了社会主义市场 经济理论。10 月，建立社会主义市场 经济理论被写入党的十四大报告。 1993 年 3 月， 八届全国人大一次会 议通过了 《中华人民共和国宪法修 正 案 》，将 《中 华 人 民 共 和 国 宪 法 》第 15 条 “国家在社会主义公有制基础 上实行计划经济。 国家通过经济计 划的综合平衡和市场调节的辅助作 用， 保证国民经济按比例地协调发 展”，“禁止任何组织和 个人扰 乱社 会经济秩序，破坏国家经济计划”修 改为：“国家实行社会主义市场经 济。”“国家加强经济立法，完善宏观 调控。”“国家依法禁 止任何 组织 或 者 个 人 扰 乱 社 会 经 济 秩 序 。”这 意 味 着， 计划单列市赖以存在的计划经 济体制即将让位， 计划单列市面临 新一轮的调整与变革。
第一次计划单列时期， 全国经 济、 计划管理格局是以中央为主， 各计划单列市的计划管理接受中央 和所在省的双重领导。 作为省辖大 市， 各计划单列市的计划仍然直接 纳入全国综合平衡， 实行中央、 省、 市、 县 （区） 四级计划， 但以
中央和市的计划为主。 计划管理按 中央主管部， 省厅、 局—中央直属 单位、 省属单位和国家计委—省计 委—市计委—县 （区） 计委两个系 统进行。 各计划单列市主要工业企 业仍然隶属于中央各部， 市管一部 分中、 小企业， 所在省基本上不具 体管理工业。 这一期间， 商业、 物 资的大区一级供应站仍然设在市。 市作为省级计划单位参加全国计划 会议和全国性的各种业务会议。 国 家下达计划采取 “先一后二” 办 法， 即把所在省作为一个计划单位 列出后， 再把市的计划从所在省单 列出来， 直接下达到市。 但市在计 划管理职权上享有省辖市的权限， 具体表现为： 编制本地区国民经济 综合年度计划和长期计划， 制定本 地区经济、 科技、 社会发展措施计 划； 检查本地区计划执行情况； 保 证中央直属企业的生产需要并协助 其完成国家计划； 指导本地区的计 划工作； 等等。
拨、 外贸进出口、 财政收支、 职工 人数和工资总额、 大专毕业生分配 等 8 种计划实行单列， 经济社会各 种事业发展许多方面的计划仍由所 在省统筹安排。 同时给予了两项针 对性很强的配套政策： 一是市属国 企的折旧费不再上缴财政， 全部留 给企业， 另对每个计划单列市核定 一笔 “固定资产更新改造专项资 金”， 由市具体安排用于企业设备 更新和技术改造， 资金來源是新建 中央部属企业上交中央财政未使用 的 折 旧 费 。 二 是 国 家 计 委 对 18 个 非工业部门基本建设投资给计划单 列市核定年度计划投资总额， 所需 资金纳入财政支出计划， 具体项目 由市自主安排。 与第一次城市计划 单列相比， 第二次城市计划单列虽 然仍属于传统计划经济体制的局部 调整， 但对省辖大城市经济恢复和 发展的实际意义更大， 积极作用较 为明显。
第一次计划单列， 各计划单列 市的计划得以纳入全国综合平衡， 在所在省的计划中单独列出， 市作 为省级计划单位参加全国计划会议 和全国性的各种业务会议， 体现了 各计划单列市在经济、 政治上的特 殊地位。 同时， 加强了中央政府集 中统一的计划管理， 使各计划单列 市能够继续发挥老工业基地作用， 以便集中资源支持以 156 项重点建
的财政收入减少； 三市也不要因之 搞机构升格、 增加编制。” 显然， 中央似乎已经觉察到了一些城市在 计划单列后产生的负面影响， 对新 批准的省会城市的计划单列提出了 新的要求。 至此， 中国的计划单列 市达到顶峰， 共有 14 个。
20 世纪 90 年代计划单列 市的调整
虽然城市计划单列在城市经济 体制改革中起到了一定的积极作 用， 但同时也带来了一些负面影 响， 越来越多的学者认识到： 计划 单列是城市经济体制改革初期出台 的一项改革措施。 这项改革的理论 准备不足， 本身不完善， 加之客观 条件的制约和改革不配套， 因而这 种形式不是经济组织系统的目标模 式， 而只是新旧体制交替中的一种 过渡形式。
20 世纪 80 年代的第三次 计划单列
党的十一届三中全会以后，以 家庭联产承包责任制为核心的农村 经济体制改革取得了巨大的成功， 使中央得以顺利着手进行城市经济 体制改革， 进而选择了城市计划单
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列作为其突破口。 之所以如此，一是 因为当时城市经济体制改革刚刚起 步，受认识和实践的局限，我们还难 以找到一种新的理想的办法， 而计 划单列在我国历史上曾经试行且行 之有效，有现成的经验。 二是因为从 计划管理体制改革入手， 抓住了整 个经济管理体制改革的核心。 对中 心城市计划单列， 实质上是全面提 高它们在宏观经济管理中的地位。 三是因为城市管理体制牵涉到从微 观到宏观的各个方面， 其改革影响 甚大， 在政治经济体制尚未根本变 动以前采取计划单列的办法所产生 的社会震动很小。
自重庆市被批准为计划单列市 一 年 多 后 ，1984 年 5 月 21 日 、7 月 11 日和 7 月 13 日，国务院办公厅分 别批准了武汉市、 沈阳市与大连市 进行经济体制综合改革试点的请示 报告， 分别赋予三市省级经济管理 权限。 1984 年 7 月 18 日，国家计划 委员会发出《关于重庆市、武汉市、 沈阳市、 大连市计划单列的通知》， 进一步明确了以上四市的计划单列 市地位。
20 世纪50 年 代 的 第 一 次 计划单列
1949 年 10 月 1 日 ， 新 中 国 成 立 后 ， 全 国 共 设 有 12 个 中 央 直 辖 市， 即北京、 天津、 上海、 南京、 武汉、 西安、 重庆、 广州、 沈阳、 鞍山、 抚顺、 本溪。 这些直辖市除 北京、 天津外， 皆由各大行政区代 管 。 1950 年 10 月 ， 增 设 旅 大 为 中 央 直 辖 市 。 1952 年 11 月 ， 南 京 降 格 为 江 苏 省 省 辖 市 。 1953 年 7 月 ， 长春与哈尔滨升格为中央直辖市。
随着城市经济体制改革的逐步 深入， 又有城市要求计划单列。 1986 年 10 月 15 日， 国务院在 《关 于对青岛市实行计划单列的批复》 中同意青岛市实行计划单列， 打破 了 “其他城市一律不再实行计划单 列” 的限制。 随后， 跟风行动再 起 。 1987 年 2 月 24 日 、 1988 年 4 月 18 日和 10 月 3 日， 国 务院 又分 别批复同意宁波市、 厦门市和深圳 市实行计划单列。 最后一次批准城 市 计 划 单 列 是 1989 年 2 月 11 日 ， 国务院在 《关于南京、 成都、 长春 三市在国家计划中实行单列的批 复》 中同意对这三个省会城市实行 计划单列， 同时要求： “江苏、 四 川和吉林省人民政府要继续加强对 三市的领导， 妥善处理省市之间的 关系； 不要因实行计划单列使国家
1958 年 9 月 24 日， 中共中央、 国务院发布 《关于改进计划管理体 制的规定》， 实行 “专业部门和地 区相结合”， 以地区为主的计划管 理体制。 所讲的 “地区” 实际是指 省级行政区， 因此取消了各计划单 列市在国家计划中单列的户头， 改 为各项计划均由所在省统筹安排的 省 辖 市 计 划 体 制 ， 从 1959 年 开 始 实行。
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新中国成立以来我国计市” 的全称为 “国 家社会与经济发展计划单列市”， 即是在行政建制不变的情况下， 省 辖市在国家计划中列入户头并赋予 这些城市相当于省一级的经济管理 权限。 计划单列， 按照字面上的理 解， 意为在计划经济体制下， 国家 针对特定地区在进行生产、 资源分 配以及产品消费等各方面的计划 时， 打破原有的行政隶属关系， 对 其单列户头， 分配调拨计划指标。 由于国家固有分配调拨的直接对象 单位， 都面向省一级的行政区 （省、 自治区、 直辖市）， 那么能够 让国家在省级行政区之下给予单列 的对象单位一般就是地级市， 由 此， “计划单列市” 的称谓才应运 而生。
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